印度電力困境給中國(guó)帶來什么啟示？

2016-04-06 21:28:20 來源: 北極星智能電網(wǎng)

的印度東部、北部、東北部超過20個(gè)邦陷入電力癱瘓，印度全國(guó)近一半地區(qū)停電，停電地區(qū)人口超過6億。回想起來，2012年夏季印度大停電在世界包括中國(guó)在內(nèi)引發(fā)的反響可以用“強(qiáng)烈”來形容——從波及范圍和人口來看，印度那次停電不僅是該國(guó)歷史上最嚴(yán)重的一次，也創(chuàng)造了世界電力史之最（2003年美國(guó)東北大面積停電波及人口只有5500萬）。然而，對(duì)許多印度人而言，因?yàn)橛《鹊墓╇娔芰﹂L(zhǎng)期不足，當(dāng)?shù)仄饺諆?nèi)數(shù)小時(shí)的停電是司空見慣，機(jī)場(chǎng)、企業(yè)、醫(yī)院、大型商場(chǎng)以及富有的家庭都有備用電源，在電網(wǎng)供電中斷時(shí)隨時(shí)啟用。對(duì)于沒有備用電源的廣大印度貧困家庭來說，那次停電只是持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)一些罷了，許多印度人實(shí)際上沒有意識(shí)到那次的停電與平時(shí)就常常遇到的停電有什么不同。更何況印度還有近3億（占印度總?cè)丝诘?5%）的人口本來就沒有通電。

　　大停電兩年之后再訪印度，引發(fā)大停電的技術(shù)故障雖已排除，印度電網(wǎng)也遠(yuǎn)比兩年前更加堅(jiān)固，但是印度電力部門面臨的兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)深層次問題依然嚴(yán)峻：1）電力供應(yīng)短缺；2）電價(jià)體系扭曲。而這兩個(gè)問題又可以歸結(jié)到糾結(jié)的印度電力管理體制問題，對(duì)中國(guó)的正在進(jìn)行中的電力改革有一定的啟示。

　　電力供應(yīng)短缺

　　至2013年底，印度電力裝機(jī)名義上已經(jīng)達(dá)到2.34億千瓦，但實(shí)際供電能力僅為1.23億千瓦，負(fù)荷高峰需求缺口約為9%。電力供應(yīng)短缺首先是發(fā)電廠建設(shè)投資長(zhǎng)期低于預(yù)期水平。第十個(gè)五年計(jì)劃（2002-2007）要求發(fā)電裝機(jī)容量增長(zhǎng)4111萬千瓦，實(shí)際實(shí)現(xiàn)裝機(jī)2118萬千瓦，僅為目標(biāo)的47.5%。“十一五”計(jì)劃（2007-2012）要求增加電力裝機(jī)容量7800萬千瓦，在執(zhí)行過程中將目標(biāo)下調(diào)為6200萬千瓦，5年的實(shí)際裝機(jī)約為5500萬千瓦。印度政府的“十二五計(jì)劃”（2013-2017）要求未來五年內(nèi)新增發(fā)電能力8800萬千瓦，預(yù)計(jì)印度在2030年后的總裝機(jī)容量才有可能接近10億千瓦，落后中國(guó)20年左右。

　　目前煤電占印度發(fā)電總裝機(jī)的59%，但煤電廠的運(yùn)行長(zhǎng)期面臨著煤炭供應(yīng)緊張的問題，到了炎熱的夏季更是如此。按照官方數(shù)據(jù)，目前印度100座主要燃煤電廠中有48座存煤不足7天的用量，其中28座存煤不足4天（印度業(yè)內(nèi)戲稱“超臨界”電站）。而煤炭長(zhǎng)期供應(yīng)緊張的原因一方面是因?yàn)檎加薪鯄艛嗟匚坏挠《让禾抗荆–oalIndia，控制80%的印度煤炭產(chǎn)量）的經(jīng)營(yíng)管理不彰，也有鐵路運(yùn)力不足的問題（“東煤西運(yùn)”），但主要是環(huán)境方面嚴(yán)格的法規(guī)、土地征購困難以及礦區(qū)居民的反對(duì)限制了煤炭勘探和開發(fā)。2009年，印度環(huán)境部為保護(hù)森林資源宣布九個(gè)區(qū)域的203個(gè)煤炭采點(diǎn)（涉及煤炭?jī)?chǔ)量6億噸）為“nogo”禁止采煤區(qū)域，直接造成了煤炭產(chǎn)量的不足。在國(guó)際煤價(jià)趨軟的情況下，加上印度盧比對(duì)美元比價(jià)今年以來有所回升，擴(kuò)大煤炭進(jìn)口成為解決印度電力短缺的一種選擇。2013年印度煤炭進(jìn)口達(dá)到1.5億噸，比上一年增長(zhǎng)21%。預(yù)計(jì)2014年煤炭進(jìn)口進(jìn)一步增長(zhǎng)，可達(dá)1.7億噸，可滿足印度電力部門煤炭需求的三分之一左右。但是，由于進(jìn)口煤炭?jī)r(jià)格仍明顯高于印度國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格，所以更凸顯了電價(jià)體系存在的問題。

　　電價(jià)體系的扭曲

　　印度電價(jià)體系的扭曲主要體現(xiàn)在上網(wǎng)電價(jià)和消費(fèi)電價(jià)這兩個(gè)環(huán)節(jié)。為解決發(fā)電裝機(jī)不足的問題，印度政府大力鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)投資獨(dú)立電廠，到目前為止私營(yíng)火電發(fā)電裝機(jī)已達(dá)41吉瓦，約占印度全國(guó)火電裝機(jī)的30%。近年來私營(yíng)電廠與各地方邦的配電公司所簽訂的售電協(xié)議價(jià)格在2-3盧比/千瓦時(shí)，如果印度煤炭公司可以充分供應(yīng)廉價(jià)的國(guó)產(chǎn)煤情況下，這個(gè)價(jià)格尚有利可圖。然而，由于印度煤炭公司供應(yīng)不足，私營(yíng)電廠要么開工不足，要么使用價(jià)格更高的進(jìn)口煤，使得單位發(fā)電成本至少加倍，造成發(fā)電商嚴(yán)重虧損。

　　從消費(fèi)端來看，印度零售電價(jià)是由各邦的電力監(jiān)管委員會(huì)（StateElectricityRegulatoryCommission）制定的。以2010-2011財(cái)政年度數(shù)據(jù)為例（這是現(xiàn)有的最新數(shù)據(jù)），全國(guó)各邦配電公司購電成本為3.78盧比/千瓦時(shí)，但平均零售電價(jià)為3.01盧比/千瓦時(shí)。也就是說，所以當(dāng)年每售出一度電，配電公司就虧損0.77盧比。此外，印度電力部門對(duì)占總用電消費(fèi)20%的農(nóng)業(yè)用戶的電價(jià)極為優(yōu)惠。2010-2011財(cái)政年度的平均農(nóng)業(yè)用電價(jià)格為1.15盧比/千瓦時(shí)。多年來印度各邦配電公司全面虧損，2009-2010財(cái)政年度虧損額（未考慮政府的補(bǔ)貼）高達(dá)570億盧比（約合12億美元），政府付出300億盧比的補(bǔ)貼后，虧損總額仍然高達(dá)270億盧比。

　　如此高額的虧損使得各邦的配電公司的財(cái)政狀況不斷惡化，難以進(jìn)行正常的設(shè)備維護(hù)、升級(jí)和擴(kuò)容，導(dǎo)致高額的綜合輸電配電損失。而價(jià)格的扭曲特別是對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉的用電補(bǔ)貼又導(dǎo)致了用電的無節(jié)制的消耗甚至浪費(fèi)。2011-2012財(cái)政年度，印度電力綜合系統(tǒng)損失為27%，其中相當(dāng)部分的損失實(shí)際上是非技術(shù)性的商業(yè)損失（如用戶偷電、欠費(fèi)等）。這樣，印度電價(jià)體系的扭曲導(dǎo)致輸電配電系統(tǒng)損失高居不下，使得電力供應(yīng)短缺問題更加嚴(yán)重。

　　糾結(jié)的電力管理體制

　　追根溯源，印度電價(jià)扭曲下的供應(yīng)短缺問題與印度電力部門的管理體制有關(guān)。按照2003年印度電力法的要求，各邦逐步開始實(shí)行改革，到目前為止已經(jīng)有18個(gè)地方邦（包括德里）實(shí)行“解捆”，有發(fā)電公司、輸電公司以及配電售電公司。在已經(jīng)實(shí)行改革的邦內(nèi)，在配電領(lǐng)域，印度實(shí)行自由競(jìng)爭(zhēng)的政策。每個(gè)邦可能有3到4個(gè)配電公司。這些配電公司從邦外或邦內(nèi)的獨(dú)立電廠買電，向印度國(guó)家電網(wǎng)公司或邦屬電網(wǎng)公司支付輸電費(fèi)，并向用戶售電。其余的邦和地區(qū)還基本停留在發(fā)、輸、配一體化壟斷管理的階段。然而無論是否已經(jīng)實(shí)行“市場(chǎng)化改革”，各地方邦的電力公司的運(yùn)營(yíng)深受當(dāng)?shù)匕钫挠绊懀钫怯僧?dāng)?shù)剡x民所選出，他們的政策必定要為贏得選票服務(wù)，而不會(huì)顧及國(guó)家的整體利益。美國(guó)加利福尼亞大學(xué)、普林斯頓大學(xué)的研究人員以印度人口最多的北方邦（2億人口）為對(duì)象研究發(fā)現(xiàn)，選舉年份的電力綜合系統(tǒng)損失要比非選舉年份高3個(gè)百分點(diǎn)，說明在選舉年份印度政府有關(guān)部門會(huì)放松對(duì)居民“偷電”行為的治理力度，以取悅選民。

　　2003年印度電力法生效后，各邦逐步建立了邦一級(jí)的電力監(jiān)管委員會(huì)（StateElectricityRegulatoryCommission，簡(jiǎn)稱SERC），有消費(fèi)電價(jià)的定價(jià)權(quán)。然而，按照相關(guān)法律規(guī)定，這些邦一級(jí)的電監(jiān)會(huì)只能在收到電力公司的調(diào)價(jià)申請(qǐng)后才能審議，而這些電力公司作為邦政府所有的企業(yè)，企業(yè)負(fù)責(zé)人也由當(dāng)?shù)卣蚊噪娏驹谑欠裆暾?qǐng)調(diào)價(jià)和什么時(shí)候申請(qǐng)調(diào)價(jià)都聽命于邦政府。由于售電價(jià)格（尤其是農(nóng)業(yè)用電）長(zhǎng)期低于成本，企業(yè)財(cái)務(wù)完全依賴于政府的補(bǔ)貼，所以更聽命于邦政府的授意。

　　為了避免再次發(fā)生大面積停電，印度需要從技術(shù)上和體制上兩方面采取應(yīng)對(duì)措施。相對(duì)而言，技術(shù)措施是比較容易的。事故發(fā)生后，印度國(guó)家電網(wǎng)公司立即提出在全網(wǎng)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，為電網(wǎng)運(yùn)行穩(wěn)定安全運(yùn)行提供及時(shí)可靠的信息和數(shù)據(jù)。然而，就電力管理體制而言，印度作為聯(lián)邦制國(guó)家，各地方邦有各自的選舉周期和不同黨派的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)，為了選票和自身的利益，他們不會(huì)輕易放棄供電這個(gè)影響利益分配的重要“資源”，所以在可以預(yù)見的將來，印度電力部門管理體制的內(nèi)在矛盾問題難以得到解決。

　　中國(guó)應(yīng)該吸取什么樣的教訓(xùn)

　　印度電力部門的困境和痼疾對(duì)于其他發(fā)展中國(guó)家來有很強(qiáng)的警示作用。2012年7月底印度兩次大面積停電后，在中國(guó)的引起的反響遠(yuǎn)超過其他國(guó)家。除了國(guó)內(nèi)主流媒體紛紛發(fā)表評(píng)論報(bào)道外，各相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)反應(yīng)迅速，立即在本系統(tǒng)內(nèi)發(fā)出事故通報(bào)，并成立了研究團(tuán)隊(duì)分析印度大停電的成因，還專門組團(tuán)出訪印度，實(shí)地調(diào)研停電事故的前因后果。

　　回顧起來，中國(guó)專家對(duì)印度發(fā)生電網(wǎng)癱瘓事故原因的技術(shù)解讀完全正確。但是，也有一種觀點(diǎn)把印度的事故歸咎于“電力工業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化，管理分散”，引申出我們中國(guó)現(xiàn)有電力管理體制無需進(jìn)一步改革，認(rèn)定“必須堅(jiān)持輸配一體化、電網(wǎng)調(diào)度一體化和城鄉(xiāng)一體化”，“堅(jiān)持電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度”，這個(gè)結(jié)論是缺乏說服力的。綜上所述，印度的電力根本問題不在于產(chǎn)權(quán)多元化，也不在輸配分開的電力市場(chǎng)改革，而在于被政治因素綁架了電價(jià)體系，地方電監(jiān)會(huì)沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的獨(dú)立監(jiān)督、公平裁決的作用，事實(shí)上是電力市場(chǎng)改革不到位的結(jié)果。對(duì)印度而言，由于電力體制問題涉及國(guó)家政體，積重難返，所以目前的重點(diǎn)應(yīng)該是提高電網(wǎng)的堅(jiān)強(qiáng)性、智能型，以技術(shù)手段應(yīng)對(duì)和避免類似事故的再度發(fā)生。對(duì)中國(guó)而言，我們的電網(wǎng)在堅(jiān)強(qiáng)性、智能化方面都比印度高出一個(gè)數(shù)量級(jí)，在嚴(yán)格安全管理和細(xì)節(jié)控制的同時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)該從印度的事故深層次原因反思我們的電力管理體制存在的問題，進(jìn)一步加強(qiáng)和發(fā)揮電力部門的監(jiān)管，尊重能源的商品屬性，理順電價(jià)體系，這才是我們從印度事故中應(yīng)該汲取的最重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。