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李維明——基于山西沁南等氣田的實地調(diào)研

　　煤層氣，俗稱煤礦瓦斯，我國擁有豐富的煤層氣資源，開發(fā)利用前景十分廣闊。煤層氣開發(fā)利用政策措施的出臺和實施，極大地促進了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并取得顯著的經(jīng)濟和社會效益。例如，2006年，為加快煤層氣的開發(fā)利用，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快煤層氣�撁旱V瓦斯�敵椴衫�用的若干意見》(國辦發(fā)��2006��47號)；之后，各部委推出“一攬子”利于煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策；2013年9月，為適應(yīng)煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新形勢，國務(wù)院再次出臺《關(guān)于進一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的意見》(國辦發(fā)��2013��93號)；2014年4月18日，國務(wù)院總理李克強在主持召開新一屆國家能源委首次會議時更是強調(diào)，要進一步促進煤層氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)。

　　然而通過近日對山西沁南、延川南等氣田的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行煤層氣政策仍存在礦業(yè)權(quán)制度不完善、地方落實不到位、激勵政策和措施力度不夠、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全等諸多問題，嚴(yán)重制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2013年我國煤層氣產(chǎn)量僅為138.13億立方米(其中地面開采量29.26億立方米)，與煤層氣開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃提出的目標(biāo)(2015年達到300億立方米，其中地面開發(fā)160億立方米)差距巨大。為此亟待抓住當(dāng)前有利時機，尤其是煤炭市場持續(xù)低迷給煤層氣發(fā)展帶來的機遇，加快落實和完善相關(guān)政策，推進我國煤層氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，確保我國能源安全。

　　社會和經(jīng)濟效益顯著

　　(一)保障煤礦安全生產(chǎn)

　　煤礦瓦斯是煤礦安全生產(chǎn)的最大威脅。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國煤礦礦井中約有44%為高瓦斯礦井，瓦斯事故死亡礦工占到煤礦事故總死亡人數(shù)的30%—40%。近年來，國家通過實施“采煤之前先采氣”等一系列措施，從根本上降低了煤礦瓦斯事故發(fā)生概率，極大改善了煤礦安全生產(chǎn)條件。從2001年到2013年，全國煤炭產(chǎn)量由14.7億噸增至約37億噸，礦井煤層氣抽采量由9.8億立方米增至約138億立方米，死亡人數(shù)則由2463人減少到348人。其中“十一五”期間，全國煤層氣產(chǎn)量增長近3倍、利用量增長近5倍，而瓦斯事故總量則減少65%、瓦斯事故死亡人數(shù)減少71.3%、重特大瓦斯事故減少73.1%、瓦斯事故死亡人數(shù)占煤礦事故死亡人數(shù)的比例減少10.7個百分點。

　　(二)增加清潔能源供給

　　煤層氣是與煤伴生、以吸附狀態(tài)儲存于煤層內(nèi)的一種非常規(guī)天然氣，其成分與常規(guī)天然氣大致相同，甲烷含量可達95%，燃燒值在33.44千焦/立方米以上，是一種優(yōu)質(zhì)的氣體清潔能源。我國煤層氣資源豐富，根據(jù)最新一輪資源評價結(jié)果，埋深2000米以淺的煤層氣地質(zhì)資源量為36.81萬億立方米，埋深1500米以淺的煤層氣可采資源量為10.87萬億立方米。2013年，我國煤層氣產(chǎn)量占到全國天然氣產(chǎn)量約11.4%，已成為我國氣體清潔能源最現(xiàn)實、最可靠的補充資源。

　　(三)減少溫室氣體排放

　　煤層氣(主要成分是甲烷)在我國是僅次于二氧化碳的溫室氣體。國際能源機構(gòu)(IEA)的資料顯示，直接排放1立方米煤層氣產(chǎn)生的溫室效應(yīng)，相當(dāng)于排放21—24立方米的二氧化碳。由此可以推算，每年我國因煤礦開采向大氣排放煤層氣上百億立方米，相當(dāng)于排放二氧化碳4.5億—6億噸。加快煤層氣開發(fā)和綜合利用，在一定程度上避免了因采煤造成的煤層氣資源浪費，同時大大減少了煤礦開采過程中的溫室氣體排放。國家能源局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國煤層氣利用量約66億立方米，相當(dāng)于減排二氧化碳約9900萬噸；“十一五”期間，我國煤層氣開發(fā)利用累計達95億立方米，相當(dāng)于減排二氧化碳14250萬噸。

　　煤層氣開發(fā)利用仍存在一些突出問題

　　(一)礦業(yè)權(quán)制度仍不完善

　　為解決煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題，國家相繼出臺了一系列政策措施，相關(guān)部門也多次協(xié)調(diào)，確實取得了一定的成效，但由于一些地方政府為了眼前利益，繼續(xù)支持無證企業(yè)侵權(quán)開采煤層氣，在煤層氣礦業(yè)權(quán)內(nèi)繼續(xù)頒發(fā)煤炭礦業(yè)權(quán)，形成了新的礦業(yè)權(quán)重疊。例如，某地方國土部門在煤層氣礦業(yè)權(quán)人不知情的情況下，在煤層氣礦業(yè)權(quán)區(qū)域內(nèi)頒發(fā)煤炭采礦權(quán)證226個，形成新的重疊面積612平方千米。煤層氣、煤炭礦業(yè)權(quán)“重疊—治理—再重疊”的惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響煤層氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并最終危及煤礦安全生產(chǎn)。此外，在前些年煤炭供不應(yīng)求、煤層氣生產(chǎn)不得不讓位于煤炭生產(chǎn)的背景下，國土資源部于2007年停止辦理煤層氣探礦權(quán)；同時，按照礦業(yè)權(quán)管理辦法和國辦發(fā)��2006��47號文、國土資發(fā)��2007��96號文要求，一些煤層氣公司還退讓部分煤層氣探礦權(quán)給煤炭企業(yè)，導(dǎo)致近年來我國煤層氣探礦權(quán)不增反減，目前全國煤層氣探礦權(quán)僅剩5.9萬平方千米，勘查面積不足問題越來越突出，難以支撐2015年實現(xiàn)煤層氣產(chǎn)量300億立方米、“十二五”期間新增探明地質(zhì)儲量1萬億立方米的宏偉目標(biāo)。

　　(二)價格和部分財稅政策措施難以落實

　　一是市場定價機制尚未落實。國辦通��1997��8號文明確規(guī)定煤層氣實行市場定價原則，發(fā)改價格��2007��826號文和國辦發(fā)��2013��93號文再次重申這一原則，但一些地方政府仍出臺相應(yīng)對策，違背了上述規(guī)定。如某市政府以紀(jì)要文件形式，要求煤層氣公司以指定價格(每立方米1元)向管道或集氣站供氣(該價格約為華北油田煤層氣進入西氣東輸結(jié)算價格1.56元/立方米的64%)。二是增值稅“先征后退”政策尚未有效落實。財稅��2007��16號文規(guī)定，煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。但由于增值稅為中央(75%)和地方(25%)共享稅種，地方政府在給企業(yè)退稅時要么設(shè)置繁瑣的審批程序，要么延長退稅時限，甚至僅退返部分稅款，使得該政策在實際中難以執(zhí)行到位。三是財政補貼“縮水”嚴(yán)重。財建��2007��114號文規(guī)定，中央財政按0.2元/立方米煤層氣(折純)標(biāo)準(zhǔn)對煤層氣開采企業(yè)進行補貼。然而，煤層氣開發(fā)利用財政補貼被征收企業(yè)所得稅(25%)，導(dǎo)致實際補貼只剩下0.15元/立方米，政策縮水幅度達1/4。

　　(三)激勵政策和措施力度不夠

　　一是財政補貼標(biāo)準(zhǔn)有待提高。煤層氣項目具有投資大、回收期長、勘探風(fēng)險大等特點，加之目前開發(fā)技術(shù)不夠成熟、開采費用較高，很多項目處于虧損狀態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資源條件相對較好的沁水盆地煤層氣開發(fā)尚不能盈利(生產(chǎn)每立方米煤層氣至少虧損0.35元)，其他地區(qū)煤層氣開發(fā)成本可能更高，投資風(fēng)險更大。二是投融資扶持政策不足。盡管近年來在國家相關(guān)政策的支持下，我國煤層氣開發(fā)利用進展順利，但國家每年煤層氣的地質(zhì)勘探費和資源補償費僅2000萬—3000萬元，這與美國政府在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期(1987—1995年)60億美元的巨額投資形成了極大反差。因勘探資金投入不足，目前煤層氣探明儲量僅占總資源量的3‰左右，導(dǎo)致未來沒有足夠的可動用儲量可供開采，嚴(yán)重影響我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

　　(四)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

　　近年來國家研究制訂了一批急需標(biāo)準(zhǔn)，促進了煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展，但仍無法滿足其快速發(fā)展的需要，目前煤層氣標(biāo)準(zhǔn)存在體系不完善、交叉重復(fù)、基礎(chǔ)工作薄弱等方面的問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(煤炭科學(xué)研究總院)，已出臺標(biāo)準(zhǔn)只占計劃出臺總量的七分之一，而且已發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)主要集中在煤層氣上游環(huán)節(jié)(資源勘查和鉆采等方面)，中游集輸、下游終端利用以及安全、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)還十分欠缺。此外，煤層氣作為一個新興產(chǎn)業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)制訂工作需要開展大量的基礎(chǔ)工作，尤其是調(diào)查研究工作。而目前的標(biāo)準(zhǔn)研究投入嚴(yán)重不足，研究支撐機構(gòu)積極性不高，標(biāo)準(zhǔn)研究人員相對匱乏，導(dǎo)致相關(guān)基礎(chǔ)工作開展嚴(yán)重滯后，難以滿足大量標(biāo)準(zhǔn)制訂任務(wù)的需要。

　　若干對策建議

　　(一)進一步完善礦業(yè)權(quán)制度，切實解決煤炭—煤層氣兩權(quán)重疊問題

　　一是嚴(yán)格遵守解決煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的相關(guān)規(guī)定。要嚴(yán)格遵守國辦發(fā)��2006��47號、國土資發(fā)��2007��96號、國辦發(fā)��2013��93號文件和《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》(2013)的相關(guān)規(guī)定，對煤炭規(guī)劃5年后開始建井開采的區(qū)域，要堅持“先采氣、后采煤”原則，同時做好采氣采煤施工銜接。在國家煤層氣規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內(nèi)推行“煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一設(shè)置”制度，真正實施“采煤采氣一體化”管理制度。二是盡快完善解決煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題的管理辦法。鼓勵煤炭開采企業(yè)與煤層氣開采企業(yè)簽訂重疊區(qū)塊礦業(yè)權(quán)合作勘探開發(fā)協(xié)議，并在國土資源管理部門的監(jiān)管下按照市場原則執(zhí)行。在無法達成重疊區(qū)塊礦業(yè)權(quán)合作協(xié)議的情況下，可參照征地管理中的占補機制，建議國土資源管理部門實施退補平衡機制，在綜合考慮資源豐度、地質(zhì)和地理條件等因素的基礎(chǔ)上，為選擇退出的礦業(yè)權(quán)人增補新的煤層氣礦業(yè)權(quán)。此外，在當(dāng)前煤炭產(chǎn)能過剩背景下，可考慮擇機新設(shè)煤層氣礦業(yè)權(quán)，增加煤層氣礦業(yè)權(quán)數(shù)量，擴大煤層氣礦業(yè)權(quán)面積。

　　(二)切實落實和完善煤層氣價格和財稅政策，充分調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性

　　一是切實落實煤層氣由市場定價的原則。要求地方政府必須嚴(yán)格按照國辦發(fā)��2013��93號文件要求，盡快放開對煤層氣的價格管制(含指導(dǎo)價)，并按不低于同等熱值天然氣的價格確定進入城市公共管網(wǎng)的煤層氣售價。二是提高財政補貼標(biāo)準(zhǔn)。深入研究煤層氣生產(chǎn)全生命周期成本，在綜合考慮開發(fā)利用成本和市場銷售價格等因素基礎(chǔ)上，參照頁巖氣開發(fā)利用補貼政策(財建��2012��847號)，適度提高煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用的中央財政補貼標(biāo)準(zhǔn)。三是增值稅實行“即征即退”政策。參照煤層氣引進技術(shù)減免進口環(huán)節(jié)增值稅的做法，對煤層氣銷售環(huán)節(jié)增值稅由“先征后退”改為“即征即退”，以減少中間環(huán)節(jié)，切實落實增值稅優(yōu)惠政策。四是加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度。明確規(guī)定煤層氣開發(fā)利用的中央財政補貼部分，免征企業(yè)所得稅；參照《企業(yè)所得稅法》第二十七和二十八條規(guī)定，減計企業(yè)所得稅計稅收入(按70%)和降低企業(yè)所得稅稅率(按15%)。

　　(三)加快拓寬投融資渠道，有效緩解煤層氣開發(fā)資金不足問題

　　在國家層面，建議每年安排專項資金用于煤層氣的風(fēng)險勘探，或者通過建立煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等形式解決煤層氣風(fēng)險勘探資金缺乏的問題；引導(dǎo)各類商業(yè)金融機構(gòu)加大對煤層氣開發(fā)利用項目的支持力度，鼓勵保險公司為煤層氣開采企業(yè)提供財產(chǎn)、產(chǎn)品責(zé)任等保險服務(wù)。在社會層面，完善市場機制，逐步破除民營企業(yè)投資煤層氣開發(fā)利用項目的不合理壁壘；鼓勵民間風(fēng)險投資機構(gòu)設(shè)立和完善煤層氣創(chuàng)業(yè)專項風(fēng)險投資基金，消除社會資本進入煤層氣風(fēng)險投資領(lǐng)域的障礙。在涉外層面，完善外資投資政策，為煤層氣項目國際融資營造良好市場環(huán)境；鼓勵符合條件的境內(nèi)煤層氣開采企業(yè)，通過國外商業(yè)貸款和境外股票債券市場進行融資。

　　(四)健全煤層氣開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系，確保行業(yè)規(guī)范運行

　　進一步完善煤層氣標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快研究出臺煤層氣勘查、鉆井、壓裂、開采、集輸、利用等方面標(biāo)準(zhǔn)。一要研究編制煤層氣標(biāo)準(zhǔn)制訂和修訂規(guī)劃，明確煤層氣標(biāo)準(zhǔn)制訂的程序、分工責(zé)任和時間表，加快標(biāo)準(zhǔn)制訂進度。二要加強煤層氣標(biāo)準(zhǔn)機構(gòu)力量，通過引進優(yōu)秀技術(shù)人才，完善專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，建立系統(tǒng)培訓(xùn)和經(jīng)驗交流機制，不斷提高標(biāo)準(zhǔn)研究隊伍技能和水平。三要進一步研究拓寬標(biāo)準(zhǔn)項目經(jīng)費渠道，加大煤層氣標(biāo)準(zhǔn)資金投入，研究建立激勵獎勵機制，調(diào)動標(biāo)準(zhǔn)研究機構(gòu)和企業(yè)參與積極性。四要建立由煤礦瓦斯防治部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭、煤層氣標(biāo)準(zhǔn)管理部門及相關(guān)委員會參加的煤層氣標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機制，加強標(biāo)準(zhǔn)制訂工作的有機銜接，保證標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容銜接統(tǒng)一。

　　(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所)