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對(duì)山西沁南等氣田的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煤層氣開(kāi)發(fā)利用仍存在一些問(wèn)題亟待解決，突出表現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)重疊糾紛不斷、部分政策落實(shí)不到位、資金支持力度不夠、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后等，嚴(yán)重影響煤層氣“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此建議：進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)制度，切實(shí)解決煤炭—煤層氣兩權(quán)重疊問(wèn)題；切實(shí)落實(shí)和完善煤層氣價(jià)格和財(cái)稅政策，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)積極性；加快拓寬投融資渠道，有效緩解煤層氣開(kāi)發(fā)資金不足問(wèn)題。

李維明

煤層氣，俗稱煤礦瓦斯，我國(guó)擁有豐富的煤層氣資源，開(kāi)發(fā)利用前景十分廣闊。煤層氣開(kāi)發(fā)利用政策措施的出臺(tái)和實(shí)施，極大地促進(jìn)了我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并取得顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。例如，2006年，為加快煤層氣的開(kāi)發(fā)利用，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2006】47號(hào)）；之后，各部委推出“一攬子”利于煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策；2013年9月，為適應(yīng)煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新形勢(shì)，國(guó)務(wù)院再次出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2013】93號(hào)）；2014年4月18日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開(kāi)新一屆國(guó)家能源委首次會(huì)議時(shí)更是強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步促進(jìn)煤層氣等非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)。

然而通過(guò)近日對(duì)山西沁南、延川南等氣田的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行煤層氣政策仍存在礦業(yè)權(quán)制度不完善、地方落實(shí)不到位、激勵(lì)政策和措施力度不夠、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全等諸多問(wèn)題，嚴(yán)重制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2013年我國(guó)煤層氣產(chǎn)量?jī)H為138．13億立方米（其中地面開(kāi)采量29．26億立方米），與煤層氣開(kāi)發(fā)利用“十二五”規(guī)劃提出的目標(biāo)（2015年達(dá)到300億立方米，其中地面開(kāi)發(fā)160億立方米）差距巨大。為此亟待抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，尤其是煤炭市場(chǎng)持續(xù)低迷給煤層氣發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇，加快落實(shí)和完善相關(guān)政策，推進(jìn)我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，確保我國(guó)能源安全。

社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益顯著

（一）保障煤礦安全生產(chǎn)

煤礦瓦斯是煤礦安全生產(chǎn)的最大威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)煤礦礦井中約有44％為高瓦斯礦井，瓦斯事故死亡礦工占到煤礦事故總死亡人數(shù)的30％—40％。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施“采煤之前先采氣”等一系列措施，從根本上降低了煤礦瓦斯事故發(fā)生概率，極大改善了煤礦安全生產(chǎn)條件。從2001年到2013年，全國(guó)煤炭產(chǎn)量由14．7億噸增至約37億噸，礦井煤層氣抽采量由9．8億立方米增至約138億立方米，死亡人數(shù)則由2463人減少到348人。其中“十一五”期間，全國(guó)煤層氣產(chǎn)量增長(zhǎng)近3倍、利用量增長(zhǎng)近5倍，而瓦斯事故總量則減少65％、瓦斯事故死亡人數(shù)減少71．3％、重特大瓦斯事故減少73．1％、瓦斯事故死亡人數(shù)占煤礦事故死亡人數(shù)的比例減少10．7個(gè)百分點(diǎn)。

（二）增加清潔能源供給

煤層氣是與煤伴生、以吸附狀態(tài)儲(chǔ)存于煤層內(nèi)的一種非常規(guī)天然氣，其成分與常規(guī)天然氣大致相同，甲烷含量可達(dá)95％，燃燒值在33．44千焦／立方米以上，是一種優(yōu)質(zhì)的氣體清潔能源。我國(guó)煤層氣資源豐富，根據(jù)最新一輪資源評(píng)價(jià)結(jié)果，埋深2000米以淺的煤層氣地質(zhì)資源量為36．81萬(wàn)億立方米，埋深1500米以淺的煤層氣可采資源量為10．87萬(wàn)億立方米。2013年，我國(guó)煤層氣產(chǎn)量占到全國(guó)天然氣產(chǎn)量約11．4％，已成為我國(guó)氣體清潔能源最現(xiàn)實(shí)、最可靠的補(bǔ)充資源。

（三）減少溫室氣體排放

煤層氣（主要成分是甲烷）在我國(guó)是僅次于二氧化碳的溫室氣體。國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）的資料顯示，直接排放1立方米煤層氣產(chǎn)生的溫室效應(yīng)，相當(dāng)于排放21—24立方米的二氧化碳。由此可以推算，每年我國(guó)因煤礦開(kāi)采向大氣排放煤層氣上百億立方米，相當(dāng)于排放二氧化碳4．5億—6億噸。加快煤層氣開(kāi)發(fā)和綜合利用，在一定程度上避免了因采煤造成的煤層氣資源浪費(fèi)，同時(shí)大大減少了煤礦開(kāi)采過(guò)程中的溫室氣體排放。國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國(guó)煤層氣利用量約66億立方米，相當(dāng)于減排二氧化碳約9900萬(wàn)噸；“十一五”期間，我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用累計(jì)達(dá)95億立方米，相當(dāng)于減排二氧化碳14250萬(wàn)噸。

煤層氣開(kāi)發(fā)利用仍存在一些突出問(wèn)題

（一）礦業(yè)權(quán)制度仍不完善

為解決煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策措施，相關(guān)部門也多次協(xié)調(diào)，確實(shí)取得了一定的成效，但由于一些地方政府為了眼前利益，繼續(xù)支持無(wú)證企業(yè)侵權(quán)開(kāi)采煤層氣，在煤層氣礦業(yè)權(quán)內(nèi)繼續(xù)頒發(fā)煤炭礦業(yè)權(quán)，形成了新的礦業(yè)權(quán)重疊。例如，某地方國(guó)土部門在煤層氣礦業(yè)權(quán)人不知情的情況下，在煤層氣礦業(yè)權(quán)區(qū)域內(nèi)頒發(fā)煤炭采礦權(quán)證226個(gè)，形成新的重疊面積612平方千米。煤層氣、煤炭礦業(yè)權(quán)“重疊—治理—再重疊”的惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響煤層氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并最終危及煤礦安全生產(chǎn)。此外，在前些年煤炭供不應(yīng)求、煤層氣生產(chǎn)不得不讓位于煤炭生產(chǎn)的背景下，國(guó)土資源部于2007年停止辦理煤層氣探礦權(quán)；同時(shí)，按照礦業(yè)權(quán)管理辦法和國(guó)辦發(fā)【2006】47號(hào)文、國(guó)土資發(fā)【2007】96號(hào)文要求，一些煤層氣公司還退讓部分煤層氣探礦權(quán)給煤炭企業(yè)，導(dǎo)致近年來(lái)我國(guó)煤層氣探礦權(quán)不增反減，目前全國(guó)煤層氣探礦權(quán)僅剩5．9萬(wàn)平方千米，勘查面積不足問(wèn)題越來(lái)越突出，難以支撐2015年實(shí)現(xiàn)煤層氣產(chǎn)量300億立方米、“十二五”期間新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量1萬(wàn)億立方米的宏偉目標(biāo)。

（二）價(jià)格和部分財(cái)稅政策措施難以落實(shí)

一是市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制尚未落實(shí)。國(guó)辦通【1997】8號(hào)文明確規(guī)定煤層氣實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)原則，發(fā)改價(jià)格 【2007】826號(hào)文和國(guó)辦發(fā)【2013】93號(hào)文再次重申這一原則，但一些地方政府仍出臺(tái)相應(yīng)對(duì)策，違背了上述規(guī)定。如某市政府以紀(jì)要文件形式，要求煤層氣公司以指定價(jià)格（每立方米1元）向管道或集氣站供氣 （該價(jià)格約為華北油田煤層氣進(jìn)入西氣東輸結(jié)算價(jià)格1．56元／立方米的64％）。二是增值稅“先征后退”政策尚未有效落實(shí)。財(cái)稅【2007】16號(hào)文規(guī)定，煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策。但由于增值稅為中央（75％）和地方（25％）共享稅種，地方政府在給企業(yè)退稅時(shí)要么設(shè)置繁瑣的審批程序，要么延長(zhǎng)退稅時(shí)限，甚至僅退返部分稅款，使得該政策在實(shí)際中難以執(zhí)行到位。三是財(cái)政補(bǔ)貼“縮水”嚴(yán)重。財(cái)建【2007】114號(hào)文規(guī)定，中央財(cái)政按0．2元／立方米煤層氣（折純）標(biāo)準(zhǔn)對(duì)煤層氣開(kāi)采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。然而，煤層氣開(kāi)發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼被征收企業(yè)所得稅（25％），導(dǎo)致實(shí)際補(bǔ)貼只剩下0．15元／立方米，政策縮水幅度達(dá)1／4。

（三）激勵(lì)政策和措施力度不夠

一是財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有待提高。煤層氣項(xiàng)目具有投資大、回收期長(zhǎng)、勘探風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，加之目前開(kāi)發(fā)技術(shù)不夠成熟、開(kāi)采費(fèi)用較高，很多項(xiàng)目處于虧損狀態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資源條件相對(duì)較好的沁水盆地煤層氣開(kāi)發(fā)尚不能盈利 （生產(chǎn)每立方米煤層氣至少虧損0．35元），其他地區(qū)煤層氣開(kāi)發(fā)成本可能更高，投資風(fēng)險(xiǎn)更大。二是投融資扶持政策不足。盡管近年來(lái)在國(guó)家相關(guān)政策的支持下，我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用進(jìn)展順利，但國(guó)家每年煤層氣的地質(zhì)勘探費(fèi)和資源補(bǔ)償費(fèi)僅2000萬(wàn)—3000萬(wàn)元，這與美國(guó)政府在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期 （1987—1995年）60億美元的巨額投資形成了極大反差。因勘探資金投入不足，目前煤層氣探明儲(chǔ)量?jī)H占總資源量的3‰左右，導(dǎo)致未來(lái)沒(méi)有足夠的可動(dòng)用儲(chǔ)量可供開(kāi)采，嚴(yán)重影響我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（四）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

近年來(lái)國(guó)家研究制訂了一批急需標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展，但仍無(wú)法滿足其快速發(fā)展的需要，目前煤層氣標(biāo)準(zhǔn)存在體系不完善、交叉重復(fù)、基礎(chǔ)工作薄弱等方面的問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示（煤炭科學(xué)研究總院），已出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)只占計(jì)劃出臺(tái)總量的七分之一，而且已發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)主要集中在煤層氣上游環(huán)節(jié) （資源勘查和鉆采等方面），中游集輸、下游終端利用以及安全、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)還十分欠缺。此外，煤層氣作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)制訂工作需要開(kāi)展大量的基礎(chǔ)工作，尤其是調(diào)查研究工作。而目前的標(biāo)準(zhǔn)研究投入嚴(yán)重不足，研究支撐機(jī)構(gòu)積極性不高，標(biāo)準(zhǔn)研究人員相對(duì)匱乏，導(dǎo)致相關(guān)基礎(chǔ)工作開(kāi)展嚴(yán)重滯后，難以滿足大量標(biāo)準(zhǔn)制訂任務(wù)的需要。

若干對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)制度，切實(shí)解決煤炭—煤層氣兩權(quán)重疊問(wèn)題

一是嚴(yán)格遵守解決煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的相關(guān)規(guī)定。要嚴(yán)格遵守國(guó)辦發(fā)【2006】47號(hào)、國(guó)土資發(fā)【2007】96號(hào)、國(guó)辦發(fā)【2013】93號(hào)文件和 《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》（2013）的相關(guān)規(guī)定，對(duì)煤炭規(guī)劃5年后開(kāi)始建井開(kāi)采的區(qū)域，要堅(jiān)持“先采氣、后采煤”原則，同時(shí)做好采氣采煤施工銜接。在國(guó)家煤層氣規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內(nèi)推行“煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一設(shè)置”制度，真正實(shí)施“采煤采氣一體化”管理制度。二是盡快完善解決煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題的管理辦法。鼓勵(lì)煤炭開(kāi)采企業(yè)與煤層氣開(kāi)采企業(yè)簽訂重疊區(qū)塊礦業(yè)權(quán)合作勘探開(kāi)發(fā)協(xié)議，并在國(guó)土資源管理部門的監(jiān)管下按照市場(chǎng)原則執(zhí)行。在無(wú)法達(dá)成重疊區(qū)塊礦業(yè)權(quán)合作協(xié)議的情況下，可參照征地管理中的占補(bǔ)機(jī)制，建議國(guó)土資源管理部門實(shí)施退補(bǔ)平衡機(jī)制，在綜合考慮資源豐度、地質(zhì)和地理?xiàng)l件等因素的基礎(chǔ)上，為選擇退出的礦業(yè)權(quán)人增補(bǔ)新的煤層氣礦業(yè)權(quán)。此外，在當(dāng)前煤炭產(chǎn)能過(guò)剩背景下，可考慮擇機(jī)新設(shè)煤層氣礦業(yè)權(quán)，增加煤層氣礦業(yè)權(quán)數(shù)量，擴(kuò)大煤層氣礦業(yè)權(quán)面積。

（二）切實(shí)落實(shí)和完善煤層氣價(jià)格和財(cái)稅政策，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)積極性

一是切實(shí)落實(shí)煤層氣由市場(chǎng)定價(jià)的原則。要求地方政府必須嚴(yán)格按照國(guó)辦發(fā)【2013】93號(hào)文件要求，盡快放開(kāi)對(duì)煤層氣的價(jià)格管制（含指導(dǎo)價(jià)），并按不低于同等熱值天然氣的價(jià)格確定進(jìn)入城市公共管網(wǎng)的煤層氣售價(jià)。二是提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。深入研究煤層氣生產(chǎn)全生命周期成本，在綜合考慮開(kāi)發(fā)利用成本和市場(chǎng)銷售價(jià)格等因素基礎(chǔ)上，參照頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼政策（財(cái)建【2012】847號(hào)），適度提高煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用的中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。三是增值稅實(shí)行“即征即退”政策。參照煤層氣引進(jìn)技術(shù)減免進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的做法，對(duì)煤層氣銷售環(huán)節(jié)增值稅由 “先征后退”改為“即征即退”，以減少中間環(huán)節(jié)，切實(shí)落實(shí)增值稅優(yōu)惠政策。四是加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度。明確規(guī)定煤層氣開(kāi)發(fā)利用的中央財(cái)政補(bǔ)貼部分，免征企業(yè)所得稅；參照《企業(yè)所得稅法》第二十七和二十八條規(guī)定，減計(jì)企業(yè)所得稅計(jì)稅收入（按70％）和降低企業(yè)所得稅稅率（按15％）。

（三）加快拓寬投融資渠道，有效緩解煤層氣開(kāi)發(fā)資金不足問(wèn)題

在國(guó)家層面，建議每年安排專項(xiàng)資金用于煤層氣的風(fēng)險(xiǎn)勘探，或者通過(guò)建立煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等形式解決煤層氣風(fēng)險(xiǎn)勘探資金缺乏的問(wèn)題；引導(dǎo)各類商業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的支持力度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司為煤層氣開(kāi)采企業(yè)提供財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)品責(zé)任等保險(xiǎn)服務(wù)。在社會(huì)層面，完善市場(chǎng)機(jī)制，逐步破除民營(yíng)企業(yè)投資煤層氣開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的不合理壁壘；鼓勵(lì)民間風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)設(shè)立和完善煤層氣創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，消除社會(huì)資本進(jìn)入煤層氣風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域的障礙。在涉外層面，完善外資投資政策，為煤層氣項(xiàng)目國(guó)際融資營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境；鼓勵(lì)符合條件的境內(nèi)煤層氣開(kāi)采企業(yè)，通過(guò)國(guó)外商業(yè)貸款和境外股票債券市場(chǎng)進(jìn)行融資。

（四）健全煤層氣開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系，確保行業(yè)規(guī)范運(yùn)行

進(jìn)一步完善煤層氣標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快研究出臺(tái)煤層氣勘查、鉆井、壓裂、開(kāi)采、集輸、利用等方面標(biāo)準(zhǔn)。一要研究編制煤層氣標(biāo)準(zhǔn)制訂和修訂規(guī)劃，明確煤層氣標(biāo)準(zhǔn)制訂的程序、分工責(zé)任和時(shí)間表，加快標(biāo)準(zhǔn)制訂進(jìn)度。二要加強(qiáng)煤層氣標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)力量，通過(guò)引進(jìn)優(yōu)秀技術(shù)人才，完善專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，建立系統(tǒng)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，不斷提高標(biāo)準(zhǔn)研究隊(duì)伍技能和水平。三要進(jìn)一步研究拓寬標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)渠道，加大煤層氣標(biāo)準(zhǔn)資金投入，研究建立激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與積極性。四要建立由煤礦瓦斯防治部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭、煤層氣標(biāo)準(zhǔn)管理部門及相關(guān)委員會(huì)參加的煤層氣標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制訂工作的有機(jī)銜接，保證標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容銜接統(tǒng)一。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）