節(jié)能環(huán)保
“APEC藍”倒逼中國環(huán)境治理模式破題
2016-04-26 22:24:20
來源: 21世紀數(shù)字報
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APEC期間的“APEC藍”，如驚鴻一瞥。 “我們希望驚艷國人的‘APEC藍’并非曇花一現(xiàn)。但我們必須清楚‘APEC藍’的出現(xiàn)是在非常時期采取非常規(guī)手段的結果。”中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合對分析，如果希望“APEC藍”可以持續(xù)，就必須在環(huán)境治理的體制機制上做出深刻改革。 作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期，現(xiàn)在面臨著大氣、水和土壤環(huán)境風險的集中爆發(fā)。因此，環(huán)境治理模式的盡早破題，對確保2020年全面建成小康社會至關重要。 如何“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)” 如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系，是環(huán)保治理體制改革的首要任務。 “新環(huán)保法明確提出，要從過去的‘環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)’到‘使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)’。”一位地方環(huán)保官員對分析，但這只是法律條文上的表述，實際中能否真正做到這一點，還存在很多不確定性。 “以促增長為主要職責的政府體制使環(huán)境保護往往讓位于經(jīng)濟增長。由于經(jīng)濟增長的需要促使地方政府逐步演化為重要的投資主體和經(jīng)營主體。長期以來，招商引資、加快GDP增長既成為地方政府的主要職能，也是對其負責人政績考核、職位晉升的主要影響因素。”中國環(huán)境科學學會理事長王玉慶對分析。 王玉慶認為，“這種觀念和制度導向反映在體制安排上，則是環(huán)保部門的授權及能力有限。在政府各部門職能配置中，環(huán)保部門長期以來不是政府組成部門，處在明顯的弱勢地位，難以形成獨立監(jiān)管的體制機制，不能正常履行法律規(guī)定的管理職責。” 在王玉慶看來，對經(jīng)濟發(fā)展具有重大決策權力的綜合經(jīng)濟部門所承擔的生態(tài)環(huán)境保護職責長期不明確，即使有這方面的職能，在其內(nèi)部也未受到重視，沒能有效發(fā)揮環(huán)境與發(fā)展綜合決策和協(xié)調(diào)職能。 為此，王玉慶建議，國務院應通過制定新的政府部門“三定”方案(定職責、定機構、定編制)，進一步明確各部門，特別是綜合部門生態(tài)文明建設的職能，促使其履行主要職能時，切實做到資源節(jié)約、環(huán)境友好。應將一屆地方政府任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量改善作為其政績考核的硬約束。定期組織第三方對國務院有關部委及地方政府履職情況進行評估，結果公開。 “盡管現(xiàn)在的綜合管理部門如發(fā)改委、財政部等，其‘三定’方案中具體業(yè)務司、局的職責中會涉及到生態(tài)文明建設的內(nèi)容，但是在其整體職責定位中缺少這部門內(nèi)容，建議應盡快明確，并要求其在履行主要職責時把環(huán)境保護作為決策的主要依據(jù)之一。”王玉慶解釋。 世界自然基金會(WWF)中國創(chuàng)研中心研究員胡濤對特別強調(diào)，在促使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)上，我們還需要盡快解決對外貿(mào)易領域存在的“貿(mào)易順差、環(huán)境逆差”的問題。“入世十多年來，我國的對外貿(mào)易取得了巨大的成就。但是在貿(mào)易價值量順差不斷增加的同時，大量出口所產(chǎn)生的巨額環(huán)境逆差日益凸顯，形成產(chǎn)品輸出國外、污染留在國內(nèi)的尷尬局面。” 為此，胡濤建議，中國應在戰(zhàn)略上盡早扭轉環(huán)境逆差，在未來逐步將“出口導向貿(mào)易政策”調(diào)整為“綠色貿(mào)易戰(zhàn)略”。 胡濤進一步解釋，“具體來說，要在符合WTO規(guī)則的前提下綠化進出口政策：在出口政策方面，包括資源環(huán)境出口關稅/退稅、補貼政策等;環(huán)境標志產(chǎn)品出口;實施限制兩高一資產(chǎn)品出口;實施出口企業(yè)綠名單、出口企業(yè)黑名單、環(huán)境審計。其次，在進口政策方面，實施包括資源環(huán)境進口關稅、免增值稅、補貼政策;鼓勵環(huán)境友好型資源節(jié)約型產(chǎn)品進口等進口替代政策。” “如果不在前端解決經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系，單靠環(huán)保系統(tǒng)在后端進行末端治理，環(huán)境治理就很難有真正改善的希望。”中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅對指出。 建議橫向整合 環(huán)保管理職能 在解決了經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系之后，在作為中間環(huán)節(jié)的環(huán)境保護體系內(nèi)部也需要解決相關職能的橫向配置不合理，職能分散、交叉、缺位和責權不清等問題。 王玉慶指出，中國生態(tài)環(huán)境保護相關職能的橫向配置不合理。盡管規(guī)定了“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理相結合”的基本法律原則，但實際上這一管理體制尚未真正建立。 對此，王玉慶解釋，在統(tǒng)一監(jiān)督管理上，環(huán)境保護部門缺乏相應的權威與手段。一方面它的權威性不夠，難以參與涉及環(huán)境保護的國家經(jīng)濟社會發(fā)展政策制定過程，也無法推動將環(huán)境要素融入其他部門的績效考核中;另一方面它也沒有足夠的手段對各方形成約束力，如無權決定給有關部門、地區(qū)優(yōu)惠政策和投資項目等，對同級政府部門和下級政府的監(jiān)督形同虛設。 王玉慶指出，在分部門管理上，部分生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督管理職能被賦予行業(yè)主管部門。這帶來三方面的問題：一是由于資源主管部門往往被賦予資產(chǎn)管理職能，它們優(yōu)先考慮的是本部門的經(jīng)濟利益，環(huán)境效益往往被放到次要地位。 二是導致生態(tài)環(huán)境保護的職能分散在各個部門，難以形成監(jiān)管合力。據(jù)有關部門研究，中央政府53項生態(tài)環(huán)境保護職能，環(huán)境保護部門承擔40%，其他9個部門承擔60%;環(huán)境保護部門承擔的21項職能，環(huán)境保護部門獨立承擔的占52%，與其他部門交叉的占48%。 三是導致相關的生態(tài)環(huán)境法律制度部門化和碎片化現(xiàn)象突出，如把一系列功能相同或相互聯(lián)系的水資源保護制度和水污染防治制度人為劃分開來，有水功能區(qū)，也有相近的水環(huán)境功能區(qū);有水體納污能力指標，也有水環(huán)境容量和總量指標等。作為管理職能的配套體系，環(huán)境監(jiān)測體系建設也存在類似的問題。 為此，王玉慶建議，在下一屆國務院機構改革中，整合各部門污染防治和有關生態(tài)保護的職能，重點解決水資源保護與水污染防治、生物多樣性保護與自然保護區(qū)管理等領域職能交叉問題，確保資源開發(fā)管理職能與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管職能相分離，突出環(huán)境保護部門統(tǒng)一、獨立的監(jiān)督執(zhí)法權力。 “職能交叉比較突出的領域，不僅存在于水資源保護與水污染防治、生物多樣性保護與自然保護區(qū)管理，還存在于耕地質(zhì)量保護和污染防治，這些領域都涉及到多部門之間長期的爭議與分歧。”一位地方環(huán)保廳官員對分析，希望在下一屆國務院機構改革中，在涉及到的相關部門的“三定”方案中，針對這些爭議和分歧，做出權威而清晰的界定，使其可以在法定范圍內(nèi)，更好地落實職能部門的管理和監(jiān)管職責。 “在職能明確和整合的同時，也增強環(huán)境保護部門的權威性，使其能力和資源與其監(jiān)督管理職責及任務相匹配。”對此，王玉慶分析，“成立環(huán)保大部制也是增加環(huán)保部門權威性的一個手段，但大部制到底多大叫大，目前還有不同的看法，可以設計不同的改革方案，但有一點需要明確的是，環(huán)保大部制改革的核心是使得環(huán)保部門的能力、資源和職責能夠相互匹配。” 王玉慶建議國家盡快落實新《環(huán)保法》中環(huán)境保護主管部門“對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，由國務院制定相關行政法規(guī)，明確規(guī)定環(huán)保部門監(jiān)督同級政府相關部門及下級政府環(huán)保工作的權責及工作程序，由環(huán)境保護部門會同監(jiān)察部門實施，結果應公開，以切實提高環(huán)保部門監(jiān)督執(zhí)法的權威性。 “盡管對如何定義環(huán)保大部制在認識上還存在不同看法，但考慮到目前生態(tài)環(huán)境保護的各項管理職能分散在各個部門的現(xiàn)實，按照積極穩(wěn)妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當合并和重組勢在必行。”全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對表示。 “單靠整合分散的職能是遠遠不夠的，還必須改變環(huán)境治理的手段。”胡濤對分析，過去我們習慣于用行政手段來解決問題，以后我們應該習慣用于經(jīng)濟政策，比如資源稅、環(huán)境稅、排污收費、征收出口環(huán)節(jié)環(huán)境關稅和改變能源價格等多種手段。 形成多主體參與的環(huán)境治理結構 “環(huán)境保護的理念要從過去的環(huán)境管理向環(huán)境治理改變。”前述地方環(huán)保官員對分析，這意味著環(huán)境保護不僅是政府部門的事情，還要發(fā)動社會組織、企業(yè)和公民等多方主體的參與。這樣既可以解決環(huán)保系統(tǒng)人手不足的痼疾，也可以充分發(fā)揮企業(yè)和社會的智慧。 實際上，無論在中央一級還是在地方政府，環(huán)境保護部門的人員、設備以及財政配置等，都不足以應對繁重的環(huán)保工作的需要。根據(jù)權威部門的統(tǒng)計，環(huán)保部機關行政編制為311名，即使加上環(huán)境監(jiān)測總站和區(qū)域督察中心的事業(yè)編制人員，也不足千人。 “如果把社會組織和公民都吸納進來，使之成為環(huán)境保護的參與者、監(jiān)督者，環(huán)境治理的局面就會打開和改變。”前述地方環(huán)保官員分析，例如對國控重點污染企業(yè)的監(jiān)督，單靠環(huán)保部門是難以有效監(jiān)督的。 根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的2014年國家重點監(jiān)控企業(yè)名單，國家重點監(jiān)控企業(yè)共有14410家，其中廢水企業(yè)4001家、廢氣企業(yè)3865家、污水處理廠3606家、重金屬企業(yè)2771家，以及規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))167家。 前述地方環(huán)保官員指出，這么多的監(jiān)控企業(yè)分解到各個地方，對每個地方而言都是一個沉重的工作任務，建議地方要把環(huán)保NGO和公民都組織動員起來，促使他們參與對國控重點污染企業(yè)的排放進行監(jiān)督。 “公眾參與的一個重要前提是，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息和企業(yè)達標排放等環(huán)境信息要盡可能地公開。”胡濤指出，盡管我們出臺了不少環(huán)境信息公開的部門規(guī)章，但這些部門規(guī)章的法律效力比較低，建議制定環(huán)境信息公開的法律或者行政法規(guī)。 在諸多環(huán)境信息中，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息是最關鍵的信息，因此其公開尤為重要。“目前環(huán)境監(jiān)測站為屬地管理，在考核的壓力下環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)容易受到地方行政部門的干預，建議環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)從環(huán)保部門中獨立出來，形成一個相對獨立的系統(tǒng)，其監(jiān)測數(shù)據(jù)應向社會公開，這樣可以更好地確保數(shù)據(jù)真實，并得到社會的有效監(jiān)督。”前述地方環(huán)保官員指出。 此外，環(huán)保部的一位官員對指出，公眾的有效參與不僅包括對環(huán)保政策的落實、企業(yè)排放的監(jiān)督和參與環(huán)境公益訴訟，還應該包括參與重大環(huán)境政策和環(huán)境規(guī)劃的制定，這樣可以確保環(huán)境決策更為充分地反映民意。 |
責任編輯：xiaoyan1
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