煤炭利用產(chǎn)生的污染物及二氧化碳排放是我國大氣污染物和溫室氣體排放的主要來源，而以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以改變。因此，促進(jìn)煤炭清潔高效利用成為我國解決大氣污染和氣候變化問題的重中之重，是實(shí)現(xiàn)從“黑色”發(fā)展模式向“綠色”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一。
煤炭清潔高效利用是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的關(guān)鍵之一
——燃煤排放是造成我國大氣污染嚴(yán)重和溫室氣體排放量大的主要因素
我國煤炭消費(fèi)量大但清潔利用水平較低，對大氣環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，并帶來了大量溫室氣體排放。據(jù)BP公司統(tǒng)計(jì)，2013年，我國煤炭消費(fèi)量27.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全球煤炭消費(fèi)總量的50.3%，遠(yuǎn)超過排名第二的美國（6.51億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占11.9%）。由于我國煤炭利用與污染控制技術(shù)水平較低，大量煤炭消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化硫、氮氧化物、煙塵等，成為大氣污染物的主要來源。煤炭燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放也占了全國溫室氣體排放量的大部分，經(jīng)估算，2013年煤炭消費(fèi)約產(chǎn)生66.8億噸二氧化碳，占全國二氧化碳排放總量的2／3。
——煤炭在能源消費(fèi)中占比大且短期內(nèi)難以改變，實(shí)現(xiàn)清潔利用勢在必行
近半個(gè)世紀(jì)以來，盡管煤炭在我國能源消費(fèi)中占比呈下降趨勢，但下降緩慢，2013年仍為67.5%。這一以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)預(yù)測，我國煤炭消費(fèi)量可能在2020年達(dá)到峰值34.0億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2020年后消費(fèi)量緩慢下降，2030年降至32.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。因此，推進(jìn)煤炭清潔高效利用，減少煤炭消耗引起的污染物和二氧化碳排放，是解決我國能源和環(huán)境問題的必然選擇。
——發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體控制燃煤污染的經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)煤炭清潔高效利用、改善大氣環(huán)境完全可以實(shí)現(xiàn)
作為世界第二大煤炭消費(fèi)大國的美國，其煤炭消費(fèi)量也一直處于增長中，占世界煤炭消費(fèi)量比重曾長期保持在20%以上，直至近些年頁巖氣開發(fā)出現(xiàn)突破后才開始減少。歐盟1965年至1990年期間煤炭消費(fèi)量占世界煤炭消費(fèi)量比重也保持在20%以上，最高達(dá)35.8%，之后才開始下降。雖然這些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在20世紀(jì)90年代之前煤炭消費(fèi)量均未減少，甚至一直處于增長過程中，但均通過采取有力措施降低煤炭污染物排放實(shí)現(xiàn)了環(huán)境改善的目標(biāo)。因此，煤炭清潔高效利用完全可以實(shí)現(xiàn)。
發(fā)達(dá)國家推進(jìn)煤炭清潔高效利用的做法
美國、歐盟國家（主要是德國）、日本這些煤炭消耗量居世界前列的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在推進(jìn)煤炭清潔高效利用方面取得了顯著成效，其主要做法如下：
——政府設(shè)定中長期污染物排放控制目標(biāo)，并制定嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
在推進(jìn)煤炭清潔高效利用的過程中，各國政府均會(huì)設(shè)定未來污染物排放的控制目標(biāo)，并結(jié)合目標(biāo)設(shè)立污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)。美國于1970年頒布并實(shí)施了《清潔空氣法案》，構(gòu)建了大氣污染物排放總量控制與大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的污染防治體系。在《清潔空氣法案》指導(dǎo)下，美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局于1970年頒布了首個(gè)燃煤電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，此后于1977年、1997年、2005年進(jìn)行了修訂，逐步加嚴(yán)了污染物排放限值。歐盟前身歐共體于1987年出臺(tái)了首部《大型燃煤裝置大氣污染物排放限制指令》（88／609／EEC），提出了大型燃煤裝置二氧化硫、煙塵和氮氧化物排放控制的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。2002年，歐盟對88／609／EEC指令進(jìn)行了修改，進(jìn)一步加嚴(yán)了污染物排放限值。
——采取集中統(tǒng)一監(jiān)管方式執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，破除環(huán)保執(zhí)法的地方保護(hù)主義
在美國，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施受到聯(lián)邦和州政府的雙重監(jiān)督，各州都制定了比聯(lián)邦法規(guī)更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局批準(zhǔn)并對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，其在各地都設(shè)有獨(dú)立的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)測和監(jiān)管各地的環(huán)境質(zhì)量。德國由州政府負(fù)責(zé)環(huán)境法的實(shí)施，州政府主要采取直接管理的方式，即州環(huán)保機(jī)構(gòu)在各區(qū)（介于州、縣之間）設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，直接到污染企業(yè)核查，另委托縣、市進(jìn)行部分環(huán)境管理，聯(lián)邦政府主要依據(jù)法律規(guī)定對州環(huán)境政策法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。日本于1972年設(shè)立環(huán)境廳（2001年升格為環(huán)境省），專門負(fù)責(zé)環(huán)保政策和環(huán)保執(zhí)法，環(huán)境廳與地方機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，為保證環(huán)保法規(guī)的實(shí)施，環(huán)境廳可將部分權(quán)力交由地方行使。
——長期持續(xù)資助煤炭清潔利用技術(shù)研發(fā)和示范，促進(jìn)潔凈煤技術(shù)商業(yè)化
發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)80年代開始發(fā)展煤炭清潔利用技術(shù)，之后一直給予持續(xù)支持。美國于1986年3月制定了總投資69億美元的“潔凈煤技術(shù)示范計(jì)劃”，后設(shè)立了“煤研究計(jì)劃”、“清潔煤發(fā)電計(jì)劃”、“未來發(fā)電計(jì)劃”等，對于煤炭清潔利用技術(shù)研發(fā)、示范直到商業(yè)化應(yīng)用給予了全面支持，目前仍在推動(dòng)相關(guān)技術(shù)發(fā)展。20世紀(jì)80年代，歐共體制定了“兆卡計(jì)劃”，目標(biāo)之一是減少燃煤污染物及溫室氣體排放，歐盟第五至第七研發(fā)框架計(jì)劃均包括了潔凈煤發(fā)電技術(shù)。2013年11月，歐盟發(fā)布第八個(gè)研發(fā)框架計(jì)劃（即“地平線2020”計(jì)劃），繼續(xù)支持碳捕獲和封存技術(shù)研發(fā)。日本在1980年成立了“新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（NEDO）”從事潔凈煤和新能源技術(shù)的研發(fā)，1995年組建了“潔凈煤技術(shù)中心”，1999年制定了“21世紀(jì)煤炭技術(shù)戰(zhàn)略計(jì)劃”，提出2030年前分3個(gè)階段開發(fā)潔凈煤技術(shù)，最終實(shí)現(xiàn)煤作為燃料的完全潔凈化。
——通過排污權(quán)交易、環(huán)境稅等市場機(jī)制激勵(lì)企業(yè)減排，提高治污效率
自20世紀(jì)90年代以來，發(fā)達(dá)國家普遍轉(zhuǎn)向采用排放權(quán)交易、環(huán)境稅等市場化方式減少燃煤污染物排放，旨在以最低的經(jīng)濟(jì)成本實(shí)現(xiàn)最有效的環(huán)境保護(hù)。為減少燃煤產(chǎn)生的二氧化硫排放，美國從1995年開始對發(fā)電廠實(shí)施二氧化硫排放權(quán)交易制度，1995年至2007年期間，二氧化硫排放量減少了43%，執(zhí)行成本僅為最初估計(jì)的一半，目前已將排放權(quán)交易擴(kuò)展到氮氧化物、氟利昂、鉛等領(lǐng)域。環(huán)境稅雖不直接限制排污總量，但提高稅率將通過利益機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)減少排放。例如，日本對二氧化硫排放征稅，并實(shí)行差別化稅率以引導(dǎo)企業(yè)區(qū)位選擇，整體上介于0.625至56.25美元／立方米，中心城市等重點(diǎn)控制區(qū)的稅率更高。
我國開展煤炭清潔高效利用的做法及存在的問題
我國采取了一系列措施推動(dòng)煤炭清潔高效利用，并積極借鑒國外做法，取得了很大成績。但總的來說，在實(shí)施中以行政方式推動(dòng)為主，發(fā)展方式較為粗放，效果欠佳，亟待改進(jìn)。
——主要從燃料角度推進(jìn)煤炭清潔利用，對產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)展、多領(lǐng)域聯(lián)合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠
煤炭清潔利用涉及多行業(yè)、多學(xué)科，產(chǎn)業(yè)鏈條長，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域緊密合作。我國煤炭開采、運(yùn)輸至應(yīng)用等各環(huán)節(jié)由不同部門管理，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)部門主要從燃料角度推進(jìn)煤炭清潔利用，發(fā)展方式較為單一，對于開展煤、電、化工等生產(chǎn)聯(lián)合、通過綜合高效利用實(shí)現(xiàn)煤炭潔凈化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)較少，導(dǎo)致煤炭清潔高效利用發(fā)展緩慢。
——設(shè)定了針對煤炭污染物排放的控制目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)行不到位
我國較早就頒布了燃煤電廠和鍋爐大氣污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，近些年來在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中設(shè)定了燃煤相關(guān)污染物排放的控制目標(biāo)。1973年，我國頒布了《工業(yè)企業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了電站二氧化硫、粉塵及工業(yè)鍋爐的煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)。1991年我國發(fā)布了《燃煤電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，并于1996年、2003年、2011年進(jìn)行了修訂。1983年，我國發(fā)布了《鍋爐煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)》，后于1991年、1999年、2001年和2014年進(jìn)行了4次修訂。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃提出，主要污染物排放總量比2000年減少10%，“兩控區(qū)”二氧化硫排放量比2000年減少20%；“十一五”規(guī)劃提出二氧化硫排放總量減少10%；“十二五”規(guī)劃提出二氧化硫排放量減少8%，氮氧化物排放量減少10%。
盡管設(shè)立了排放控制目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，但是執(zhí)行并未到位。一些地區(qū)出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，放松了環(huán)境監(jiān)管，導(dǎo)致一些企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益刺激下不顧法規(guī)隨意排污。雖然相關(guān)部門采取了聯(lián)網(wǎng)等方式加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督，但限于部門人員精力，一般只能對大企業(yè)進(jìn)行有限的監(jiān)督。以減排推動(dòng)力度較大的電力行業(yè)為例，其用煤約占我國煤炭消耗量的一半，按照目前燃煤發(fā)電減排技術(shù)，二氧化硫和氮氧化物的減排效率分別可以達(dá)到95%、90%，我國對燃煤電廠污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)與國際接軌，但電力行業(yè)2013年二氧化硫、氮氧化物排放量仍分別占到全國總排放量的40.1%、37.4%，反映了標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行遠(yuǎn)未到位。
另外，還存在標(biāo)準(zhǔn)制定讓位經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)滯后、缺失，對中小型燃煤裝置控制較為放松等問題。如我國先進(jìn)的燃煤電廠排放控制早就能夠達(dá)到國際先進(jìn)水平，但直到2011年才將標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到位；長期缺乏商品煤分級標(biāo)準(zhǔn)，直到2014年9月才頒布了《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，對煤炭質(zhì)量提出強(qiáng)制性要求；同樣是控制二氧化硫，對大型燃煤裝置——火電廠，要求新建、改建和擴(kuò)建的燃煤火電鍋爐執(zhí)行100mg／m3的排放限值，而對中小型鍋爐，新建燃煤鍋爐的排放限值是300mg／m3。
——主要通過目標(biāo)分解、強(qiáng)制關(guān)停等行政方式控制污染物排放，經(jīng)濟(jì)政策工具利用不夠
在落實(shí)燃煤污染物排放控制目標(biāo)的過程中，我國注重通過目標(biāo)分解、關(guān)停小火電等行政命令手段直接推動(dòng)。如2007年1月，發(fā)展改革委、原能源辦制定了《關(guān)于加快關(guān)停小火電機(jī)組的若干意見》，將全國小火電機(jī)組關(guān)停目標(biāo)分解到各省（區(qū)、市），并與各省級人民政府和國有大型電力集團(tuán)公司簽署小火電機(jī)組關(guān)停目標(biāo)責(zé)任書。
此外，我國也采取了排污收費(fèi)、脫硫脫硝電價(jià)補(bǔ)貼、排放權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)政策措施來推動(dòng)企業(yè)開展煤炭清潔利用。我國從20世紀(jì)90年代開始對燃煤排污收費(fèi)，中間不斷擴(kuò)大收費(fèi)范圍，目前已覆蓋二氧化硫、氮氧化物和煙塵等所有燃煤污染物。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，發(fā)展改革委于2004年6月對安裝脫硫設(shè)施的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，2011年11月試行脫硝電價(jià)補(bǔ)償政策并于2013年開始在全國實(shí)施，對推動(dòng)企業(yè)安裝脫硫脫硝設(shè)施起到了很大作用。排污權(quán)交易始于原國家環(huán)境保護(hù)局1991年在16個(gè)城市進(jìn)行排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作，最新進(jìn)展是2014年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。
但總的來說，經(jīng)濟(jì)政策工具實(shí)施力度不足，推進(jìn)緩慢。如排污收費(fèi)力度較小，難以彌補(bǔ)污染物對環(huán)境造成的破壞，無法激勵(lì)企業(yè)更新改造排污設(shè)施。自2003年起實(shí)行廢氣排污費(fèi)每一污染當(dāng)量征收0.6元，直到2014年9月才調(diào)整至1.2元。排污權(quán)交易制度目前仍處于試點(diǎn)中，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及長效機(jī)制，未形成面向全國的統(tǒng)一大市場，致使這一政策工具的作用有限。
——積極開展煤炭清潔利用技術(shù)研發(fā)和國際合作，但技術(shù)推廣應(yīng)用緩慢
我國從20世紀(jì)90年代開始支持煤炭清潔利用技術(shù)研發(fā)，并通過國際合作引入先進(jìn)的潔凈煤技術(shù)。1994年，我國成立了“煤炭工業(yè)潔凈煤工程技術(shù)研究中心”。1997年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《中國潔凈煤技術(shù)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展綱要》。2012年3月，科技部制定了《潔凈煤技術(shù)科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》。國家能源局也積極支持煤炭清潔利用技術(shù)研發(fā)。此外，我國與多個(gè)國家開展了一系列潔凈煤技術(shù)開發(fā)利用合作，如中澳潔凈煤技術(shù)聯(lián)合協(xié)調(diào)組織、中英潔凈煤技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃（現(xiàn)稱碳減排技術(shù)計(jì)劃）、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃、綠色煤電倡議等。
然而，由于對污染物排放控制不嚴(yán)、治理成本傳導(dǎo)機(jī)制不暢等原因，企業(yè)缺乏采用先進(jìn)煤炭清潔技術(shù)的積極性。據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)調(diào)研，我國主要的煤炭清潔高效利用技術(shù)已經(jīng)達(dá)到國際先進(jìn)水平，但由于缺乏相關(guān)的管理制度和推動(dòng)政策，導(dǎo)致煤炭清潔高效利用技術(shù)推廣應(yīng)用緩慢，煤炭利用水平仍然比較落后。
促進(jìn)我國煤炭清潔高效利用的建議
為推動(dòng)我國煤炭清潔高效利用快速發(fā)展，建議如下。
——加強(qiáng)部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合推進(jìn)煤炭清潔高效利用
一是從煤炭生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸至使用全產(chǎn)業(yè)鏈的角度進(jìn)行管理和規(guī)劃，全過程多措并舉，共同推進(jìn)煤炭清潔高效利用。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科研和生產(chǎn)應(yīng)用環(huán)節(jié)，加大煤炭清潔高效利用技術(shù)開發(fā)投入和先進(jìn)適用技術(shù)推廣應(yīng)用力度。三是大型燃煤鍋爐排放控制和中小燃煤鍋爐、散燒煤排放治理并重。在積極推動(dòng)大型燃煤電廠采用潔凈煤技術(shù)、控制污染物排放的同時(shí)，加快中小燃煤鍋爐技術(shù)改造，推動(dòng)散燒煤集中凈化處理后再利用。四是綜合考慮煤炭用途，促進(jìn)煤炭由燃料向燃料與原料并重轉(zhuǎn)變。充分利用煤炭發(fā)熱及化工合成的特性，突出原料功能，協(xié)調(diào)能源生產(chǎn)和化工生產(chǎn)等相關(guān)部門，在生產(chǎn)滿足市場需求的電、熱的同時(shí)，生產(chǎn)天然氣、化工品等清潔能源及工業(yè)原料。
——完善煤炭清潔利用標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法體制，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行
一方面，提高中小燃煤裝置排放標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)最佳可行技術(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整煤炭清潔利用標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)清潔生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新。另一方面，改革環(huán)保執(zhí)法體制，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的垂直監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化中央環(huán)境保護(hù)部門對相關(guān)部門和區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，經(jīng)濟(jì)有效地治理區(qū)域間污染。
——以產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟方式組織技術(shù)研發(fā)和引進(jìn)，加快潔凈煤技術(shù)商業(yè)化
引導(dǎo)國內(nèi)大企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)合作形成煤炭清潔高效利用的技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，通過合理的聯(lián)盟運(yùn)行機(jī)制，有效整合研發(fā)投入，選擇若干關(guān)鍵共性技術(shù)集中攻關(guān)或統(tǒng)一引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，加快潔凈煤技術(shù)商業(yè)化。通過產(chǎn)學(xué)研一體化的技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，整合資金、技術(shù)、人才等投入，既有利于集中力量攻克技術(shù)難關(guān)，又有利于技術(shù)推廣應(yīng)用，還可避免重復(fù)引進(jìn)國外技術(shù)。
——加快推進(jìn)市場減排機(jī)制的實(shí)施力度，提高減排效率
提高燃煤污染物排放的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大排污收費(fèi)力度，推動(dòng)企業(yè)盡最大可能減少污染物排放，并結(jié)合新一輪電力體制改革，將燃煤污染物治理成本通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制分?jǐn)側(cè)腚妰r(jià)。完善并在全國范圍內(nèi)推廣二氧化硫、二氧化碳等領(lǐng)域的排放權(quán)交易制度，將其充分引入到總量控制體系中，允許在行業(yè)內(nèi)部、區(qū)域或全國范圍內(nèi)進(jìn)行總量平衡，以最經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)減排。
