推動第三方治理有幾重深意？

2016-04-27 13:01:20 來源: 中國環(huán)境報

2015年是國家“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是黨的十八屆三中全會首提生態(tài)文明制度建設(shè)改革目標的第三個年頭。無論是從完成“十二五”規(guī)劃節(jié)能減排的目標任務(wù)來看，還是從加快和深化全面改革的進程來說，今年都是非常關(guān)鍵的年份。尤其是如何在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上推進全社會的生態(tài)環(huán)境保護，如何利用市場經(jīng)濟的規(guī)律和規(guī)則提高各部門對環(huán)境資源的配置效率等，這些顯然都將成為2015年生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。
　　
　　就在1月14日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(以下簡稱《意見》)。雖然《意見》僅僅針對的是“環(huán)境污染第三方治理”這一主題，但是實際上這個由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見》卻承載著非常重要的使命。那就是，在前期落實和推進各項環(huán)境法律法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，我們開始嘗試從最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)出發(fā)，開展將社會主義市場經(jīng)濟制度與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合的有益探索。可以說，這既是一種嘗試和探索，更是一場攻堅戰(zhàn)。
　　
　　筆者認為，對于上述《意見》，要著重理解其中的4個關(guān)鍵問題。
　　
　　第一，環(huán)境治理中政府與市場的關(guān)系。在環(huán)境污染的源頭上，目前比較一致的看法是，市場失靈造成了過度生產(chǎn)，進而引發(fā)了過量的污染排放。因此，如果要從源頭減少污染排放，那么顯然需要政府的介入，譬如采用征收環(huán)境稅、開展排污權(quán)交易等方式。在很大程度上，這樣的邏輯也曾被用來理解環(huán)境污染治理，也就是污染物被排放出來后，需要政府強力干預(yù)才能加以凈化處理，生產(chǎn)出社會所需的環(huán)境公共產(chǎn)品。在此，如果將環(huán)境污染治理過程僅僅理解為生產(chǎn)標準的公共產(chǎn)品，那么政府顯然無法置身事外，理應(yīng)直接參與其中。但事實上，在目前大多數(shù)的環(huán)境污染案例中，我們都可以在環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境污染之間找到直接的因果關(guān)系或證據(jù)。
　　
　　這意味著，即便環(huán)境治理的結(jié)果是公共產(chǎn)品，我們也可以找到相對應(yīng)的治理主體，那就是排污者自身，要求他來付費。這個特性將環(huán)境治理與其他一般性的公共產(chǎn)品區(qū)別開來，進而為市場的介入創(chuàng)造了可能。
　　
　　也就是說，實施“誰污染，誰治理”原則的基石本來就是市場，而不是政府干預(yù)。政府在此所需要做的，就是通過法律來確定這條原則，而不是直接介入到環(huán)境治理的具體過程中。
　　
　　第二，環(huán)境治理中需求與供給的關(guān)系。如上所述，市場是環(huán)境污染治理的基石。那么接下來的問題是，誰是污染治理市場的需求者，誰又是這個市場的供給方?在以往環(huán)境污染治理的過程中，由于角色不明朗，一方面，政府往往以污染治理市場的主要需求方出現(xiàn)，也就是通過政府采購的方式來發(fā)出需求信號。另一方面，排放污染物的企業(yè)在上繳排污費之后，往往自認為無需再對環(huán)境改善擔(dān)負責(zé)任，即便是在非法排污之后，也因為違法成本低而寧可繳納罰款，卻不主動治理。這樣的結(jié)果是，相對于環(huán)境質(zhì)量改善而言，需求意愿不足，從而無法推動創(chuàng)造出真正的供給。
　　
　　對此，其實完全可以改變思維，基于上述“誰污染，誰治理”的原則，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身角色，減少直接購買，轉(zhuǎn)而盡最大可能地將污染方推向市場，使其成為治理市場上的需求主體。這一點也正是本次《意見》的主要理念之一。當然，要實現(xiàn)這一點，就必須在源頭上堵住排污與處罰之間的模糊空間。同時，要給排污企業(yè)一定空間，讓其自行選擇治理污染的方式，或者自行治理，或者購買市場上的環(huán)境服務(wù)。只有理順需求與供給之間的關(guān)系，才能真正推動和發(fā)展污染治理市場。
　　
　　第三，環(huán)境治理中產(chǎn)業(yè)與資本的關(guān)系。在有了充足的需求后，就給市場的供給創(chuàng)造了可能性，也就是為環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。不過，事情顯然并沒有這么簡單。
　　
　　根據(jù)之前合同能源服務(wù)市場發(fā)展的情況，即便是企業(yè)有了這樣或那樣的節(jié)能減排需求，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)市場上甚少有符合資質(zhì)或能力要求的服務(wù)類企業(yè)。這是為什么?這并不是由技術(shù)、人才等方面的瓶頸造成的，而是由于資本的緣故。一方面，在節(jié)能減排上有需求的企業(yè)，沒有額外的資金投入到設(shè)備、設(shè)施的大規(guī)模改造中;另一方面，提供節(jié)能減排服務(wù)的企業(yè)大都規(guī)模較小，也無法籌措到足夠的資金，進而一度造成了有價無市的局面。
　　
　　對此，筆者認為，要為環(huán)境服務(wù)類企業(yè)營造充分的市場空間，就必須對其給予一定的培育，發(fā)揮出資本市場的放大效應(yīng)。對于這一點，《意見》未雨綢繆，充分考慮到了資本市場在推動環(huán)境污染第三方治理中的作用，提出了價格、財稅、金融和引入社會資本等幾個層面來引導(dǎo)和支持環(huán)境服務(wù)類企業(yè)發(fā)展的建議。
　　
　　第四，旨在推動環(huán)境污染第三方治理的環(huán)境服務(wù)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的緊密聯(lián)系。放在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，這一問題的核心之處在于，一是如何將生態(tài)環(huán)境保護的需要與國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相結(jié)合;二是如何將生態(tài)環(huán)境保護的治理過程與國民經(jīng)濟發(fā)展模式和形態(tài)轉(zhuǎn)變相結(jié)合。
　　
　　上述兩點歸納起來，也就是說，在經(jīng)濟增速下滑、結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整之際，我們既要加大保護生態(tài)環(huán)境的力度，同時更要從發(fā)展的視角出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境保護的治理過程轉(zhuǎn)化為國民經(jīng)濟增長的動力和潛力。由此，推動環(huán)境服務(wù)業(yè)健康、有序、科學(xué)發(fā)展，無異于同時作用于環(huán)保和經(jīng)濟兩個層面。這，也許正是《意見》出臺的最根本之處。