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《國家環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路》已編制完成，初步提出2020年及2030年兩個階段性目標。在“十三五”期間,，建立環(huán)境質量改善和污染物總量控制的雙重體系,，實施大氣、水,、土壤污染防治計劃,，實現(xiàn)三大生態(tài)系統(tǒng)全要素指標管理；在既有常規(guī)污染物總量控制的基礎上,，新增污染物總量控制注重特定區(qū)域和行業(yè),；空氣質量實行分區(qū)、分類管理,，2020年,，PM2.5超標30%以內(nèi)城市有望率先實現(xiàn)PM2.5年均濃度達標。

    在近日召開的全國環(huán)保工作會議上,，環(huán)保部部長周生賢指出要全面推進“十三五”環(huán)保規(guī)劃編制,。

    據(jù)悉，環(huán)保部編制完成《國家環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路》（以下簡稱《基本思路》）,，提出了環(huán)�,！笆�三五”��(guī)劃的基礎與形勢、目標,、重大戰(zhàn)略任務,、重大工程和項目以及制度建設和政策創(chuàng)新。

    “環(huán)�,！�十三五’��(guī)劃堅持遠近結合,，既要以五年為主，必須要提出與全面建成小康社會相適應的環(huán)境質量奮斗目標,，又要考慮更長時期的遠景發(fā)展,，注重深化生態(tài)文明領域和關鍵環(huán)節(jié)改革；必須牢牢把握人民群眾是否滿意,、生態(tài)環(huán)境是否健康和安全的出發(fā)點,、著力點，全面體現(xiàn)深化改革,、依法治國和經(jīng)濟新常態(tài),，以環(huán)境質量改善為核心,，適應社會新期待，國家,、區(qū)域,、城市、鄉(xiāng)村相結合,，建立環(huán)境質量改善和污染排放總量雙重體系,，綜合反映治污減排、風險防范,、空間優(yōu)化,、制度建設進展，注重在重點地區(qū),、行業(yè)精準發(fā)力,、精益管控，打贏大氣,、水體,、土壤污染防治三大戰(zhàn)役�,！杯h(huán)保部規(guī)劃財務司司長趙華林介紹,。

    趙華林指出，“在經(jīng)濟新常態(tài)下,，環(huán)境管理需要新思維,，管理手段應在繼續(xù)堅持、深化完善總量控制制度的基礎上,，向分地區(qū),、分時段的流量控制轉變，這是基于環(huán)境容量的精細化管控模式,，既可以在確保環(huán)境質量的前提下充分利用自然環(huán)境的自凈能力,，又可以在不良環(huán)境條件下精準地采取措施以確保環(huán)境質量�,！�

   “十三五”環(huán)保規(guī)劃目標初定

   “十三五”環(huán)保工作面臨著諸多機遇與挑戰(zhàn),。

    根據(jù)《基本思路》，機遇之一即經(jīng)濟增速換擋,，污染物新增量進入收窄期,。對此趙華林解釋，"GDP增長進入中高速發(fā)展通道,，重化工業(yè)快速發(fā)展的勢頭減緩,，第三產(chǎn)業(yè)成為拉動經(jīng)濟增長的主力，總量和結構都在向有利環(huán)境保護的方向發(fā)展,。粗鋼,、水泥以及銅,、鋁、鉛,、鋅等主要有色金屬產(chǎn)品產(chǎn)量預期在2015年至2020年左右出現(xiàn)峰值,，傳統(tǒng)污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩,。

    同時,，挑戰(zhàn)也十分明顯，挑戰(zhàn)之一即污染治理遲疑不決,、患得患失,。“隨著宏觀經(jīng)濟增長步入新常態(tài),，如何處理好節(jié)能減排與經(jīng)濟增長和就業(yè)保障的關系成為難題,，環(huán)保資金投入和增長的可持續(xù)性存在變數(shù),�,！壁w華林解釋，一些地方政府財政收入增速放緩,、企業(yè)效益下滑,，政府環(huán)保投入長效機制難以為繼，企業(yè)治污決心和行動出現(xiàn)遲疑,，有的企業(yè)可能不上治污設施,、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排,，監(jiān)管難度加大,。

    綜合考慮我國環(huán)境保護現(xiàn)階段的特點和“十三五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，《基本思路》初步提出了“十三五”期間環(huán)境保護奮斗目標,，主要包括兩個階段性目標,。

    首先，到2020年,，主要污染物排放總量顯著減少,，空氣和水環(huán)境質量總體改善，土壤環(huán)境惡化趨勢得到遏制,，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強,，輻射環(huán)境質量繼續(xù)保持良好，環(huán)境風險得到有效管控,，生態(tài)文明制度體系系統(tǒng)完整,，生態(tài)文明水平與全面小康社會相適應。

    其次,，到2030年,，全國城市環(huán)境空氣質量基本達標,，水環(huán)境質量達到功能區(qū)標準，土壤環(huán)境質量得到好轉,，生態(tài)環(huán)境質量全面改善,，經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護基本協(xié)調，生態(tài)文明水平全面提高,。

    主要污染物總量

    指標體系擴容

    《基本思路》提出要以質量改善為核心,，優(yōu)化和完善主要污染物總量控制指標體系。

    趙華林指出,，根據(jù)質量改善需求,，繼續(xù)實施全國二氧化硫、氮氧化物,、化學需氧量,、氨氮排放總量控制，進一步完善總量控制指標體系,，提出必要的總量控制指標,，以倒逼經(jīng)濟轉型。

    根據(jù)《基本思路》,，初步考慮,，對全國實施重點行業(yè)工業(yè)煙粉塵總量控制，對總氮,、總磷和揮發(fā)性有機物（以下簡稱VOCs）實施重點區(qū)域與重點行業(yè)相結合的總量控制,，增強差別化、針對性和可操作性,。

    “新增的四種污染物總量控制指標并不是在所有的區(qū)域和所有的行業(yè)實施,，而是在某些重點區(qū)域和重點行業(yè)分別實施，這也是它們區(qū)別于既有的四種主要污染物控制指標的地方,�,！壁w華林解釋。

    同時,，根據(jù)《基本思路》,，初步考慮在電力、鋼鐵,、水泥等重點行業(yè)開展煙粉塵總量控制,，實施基于新排放標準的行業(yè)治污減排管理，把問題突出,、影響范圍廣的區(qū)域大點源煙粉塵排放量降下去,。

    相比煙粉塵，VOCs的控制難度更大,。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義,，所謂VOCs是指沸點在50℃-250℃的化合物,，室溫下飽和蒸汽壓超過 133.32Pa，在常溫下以蒸汽形式存在于空氣中的一類有機物,。VOCs主要產(chǎn)生于石化,、有機化工、合成材料,、化學藥品原料制造,、塑料產(chǎn)品制造、裝備制 造涂裝,、包裝印刷等行業(yè),。

    “VOCs也是作為二次污染物PM2.5的重要前體物之一，因此它納入總量控制指標體系,，對控制PM2.5將具有重要作用,。”中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合對21世紀經(jīng)濟報道記者解釋,，相比二氧化硫,、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物,，VOCs的治理基礎還十分薄弱,。

    目前,，針對VOCs產(chǎn)生量最大的石化行業(yè),，環(huán)保部已于去年年底發(fā)布了《石化行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合整治方案》。

    根據(jù)這一方案,，環(huán)保部提出,，到2017年，全國石化行業(yè)基本完成VOCs綜合整治工作,，建成VOCs監(jiān)測監(jiān)控體系,，VOCs排放總量較2014年削減 30%以上。目前的首要任務是對石化企業(yè)VOCs排放環(huán)節(jié),、治理措施和效果,、VOCs排放量和VOCs物質清單等開展排查，并作為VOCs排污收費,、總量 控制和危險化學品環(huán)境管理等的依據(jù),。

    對VOCs治理的難度，環(huán)保部污染防治司司長趙英民曾經(jīng)解釋,，由于VOCs無組織排放的特點,，其治理很難像治理二氧化硫和氮氧化物那樣，主要通過制定重點 行業(yè)強制排放標準和電價補貼政策,，就能起到立竿見影的作用,，“不是出一個政策就可以監(jiān)管,，而是要更多地發(fā)揮市場的作用�,！�

    他進一步指出,，很多發(fā)達國家制定了國家排放標準，并對排放VOCs產(chǎn)品進行征稅,，即含VOCs多的產(chǎn)品,，稅收就高，通過價格手段來減少VOCs的排放,。

    在煙粉塵和VOCs之外,，總氮、總磷這兩種總量控制新指標也值得關注,。實際上,，在“十二五”環(huán)保規(guī)劃里面，國家已經(jīng)提出,，在已富營養(yǎng)化的湖泊水庫和東海,、渤海等易發(fā)生赤潮的沿海地區(qū)實施總氮或總磷排放總量控制。

    根據(jù)《基本思路》,，“十三五”期間初步考慮在三湖一庫,、海河流域以及長三角等污染最嚴重、問題最突出的地區(qū)實行總氮或總磷區(qū)域排放量總量控制,，要求沿海城市污水處理廠實施脫氮除磷,。

    趙華林介紹，在設置水,、大氣環(huán)境質量和總量控制指標的基礎上,，初步考慮將全國耕地土壤環(huán)境質量、牧草地土壤環(huán)境質量,、生態(tài)紅線保護面積,、生態(tài)服務功能提升等指標納入“十三五”規(guī)劃，力爭突破既往規(guī)劃土壤和生態(tài)保護規(guī)劃目標薄弱狀況,，實現(xiàn)水,、大氣、土壤,、生態(tài)系統(tǒng)等全要素目標指標管理,，奠定對所有環(huán)境介質監(jiān)管的規(guī)劃基礎。

    空氣質量目標分區(qū)管理

    根據(jù)《基本思路》,，在“十三五”期間實施《大氣污染防治行動計劃》,、《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》三大行動計劃，分區(qū)域持續(xù)改善環(huán)境質量。

    其中,，空氣質量的改善尤為值得關注,。“為實現(xiàn)空氣質量改善,，需要二氧化硫,、氮氧化物、一次顆粒物（工業(yè)煙粉塵）,、揮發(fā)性有機物等的共同減排,。”趙華林解 釋,，在全國層面堅持不懈開展大氣污染綜合防治的同時,，由國家制定分區(qū)域、有差別的空氣質量目標,，各地區(qū)依據(jù)基于排放清單等法規(guī)推薦方法確定達到空氣質量目 標的多污染物排放控制要求,，并制定相應的工作方案。

    根據(jù)《基本思路》,，在PM2.5嚴重,、大氣污染傳輸影響顯著的東中部12個省、珠三角,、成渝區(qū)域全面實施第六階段新車排放標準,、非道路機械實施第四階段排 放標準；大力推進區(qū)域大氣污染協(xié)同控制,，形成區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境決策協(xié)商機制,、信息通告與報告機制、環(huán)評區(qū)域會商機制,、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制和區(qū)域重污染天氣應急 聯(lián)動機制,；建立反映區(qū)域污染特征的差別化質量目標和任務,。

    同時,，珠三角區(qū)域重點抓好多污染物協(xié)同控制，控制PM2.5和O3等二次污染物形成,，力爭PM2.5年均濃度基本達標,；成渝地區(qū)重點控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染,，力爭總體達到珠三角現(xiàn)狀水平,；東中部12省市（包括北京、天津,、河北,、山西、河南、山東,、湖北,、湖南、安徽,、上海,、江蘇、浙江等）重點控制以PM2.5,、PM10為代表的顆粒物污染,，兼顧京津冀、長三角等區(qū)域的O3污染,，力爭總體水平達到成渝現(xiàn)狀水平,。

    《基本思路》提出，全國其他地區(qū)以控制PM10為重點,，省會及計劃單列市等中心城市兼顧PM2.5和O3的控制,。根據(jù)城市污染程度和改善的不同，對接近標準的城市提出達標時間要求,，對超標嚴重的城市提出濃度下降比例要求,。

    通過上述分區(qū)分類管理空氣質量的措施，環(huán)保部期望到“十三五”末,，PM2.5超標30%以內(nèi)城市率先實現(xiàn)PM2.5年均濃度達標,，PM2.5超標1倍以上 的城市力爭到“十三五”末將超標程度縮小三分之一以上，其它超標程度的城市力爭到“十三五”末有所改善,，力爭全國地級以上城市重污染天氣減少60%左右,，城市空氣質量平均達標天數(shù)比例明顯提高。