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很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段都出現(xiàn)過霧霾遮日的現(xiàn)象,。中國(guó)經(jīng)歷的這一階段與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段高度重合,。不合理的體制是經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展,、能源粗放利用的重要原因,。為了消除大氣霧霾,，必須先解決能源體制的霧霾,。

    煤炭清潔利用不夠

　　煤炭占我國(guó)一次能源消費(fèi)的66%,，為減少霧霾成因,，應(yīng)當(dāng)將分散燃燒的煤炭盡可能改為集中燃燒，提高煤炭發(fā)電的比重,，特別是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展大容量,、高參數(shù)的燃煤火電機(jī)組。由于體制原因,，這些措施在落實(shí)中并不順利,。

　　發(fā)電用煤約占煤炭消費(fèi)的50%。燃煤電廠的煤耗差別很大,，最大的機(jī)組每千瓦時(shí)煤耗可以低于300克,，而小火電機(jī)組有的要達(dá)到400多克。大機(jī)組的污染處理能力優(yōu)于小機(jī)組,，甚至可以達(dá)到近零排放,。如果讓大機(jī)組多發(fā)電，小機(jī)組少發(fā)電或者不發(fā)電,，等于減少了污染排放,。

　　但事實(shí)上，百萬(wàn)千瓦機(jī)組與小火電機(jī)組相比發(fā)電時(shí)間相差不多,。這主要是由于各地政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門要向每一臺(tái)機(jī)組下達(dá)發(fā)量電計(jì)劃,，平均分配發(fā)電時(shí)間，電網(wǎng)按計(jì)劃進(jìn)行調(diào)度,。計(jì)劃內(nèi)的電量按國(guó)家定價(jià)上網(wǎng),，計(jì)劃外的電量要低于國(guó)家定價(jià)上網(wǎng)。這使得高效節(jié)能機(jī)組的發(fā)電能力得不到充分發(fā)揮,。

　　鋼鐵,、水泥、化工用煤約占煤炭消費(fèi)的30%。大型重化工企業(yè)在污染處理能力和效率方面明顯優(yōu)于小企業(yè),，但小鋼鐵,、小水泥、小化工在各地屢禁不止,。之所以出現(xiàn)這種局面,，主要是重化工項(xiàng)目審批權(quán)高度集中于有關(guān)部門，大型項(xiàng)目往往多年得不到批準(zhǔn),。重化工屬資本密集型產(chǎn)業(yè),，拿不到國(guó)家的批件，銀行不給貸款,，土地部門不給批地,，而市場(chǎng)對(duì)這些產(chǎn)品需求旺盛，于是達(dá)不到環(huán)保要求的小企業(yè)遍地開花,。

    可再生能源推廣困難

　　風(fēng)能,、太陽(yáng)能、水能發(fā)電是世界公認(rèn)的清潔能源,，多用這些可再生能源等于少用煤炭,。但是近年來，棄風(fēng),、棄光,、棄水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些地方風(fēng)能,、太陽(yáng)能發(fā)電并網(wǎng)難長(zhǎng)期得不到解決,。

　　與之相關(guān)的體制問題，一是項(xiàng)目審批制度,。風(fēng)能,、太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目按裝機(jī)規(guī)模分級(jí)審批，5萬(wàn)千瓦以上由國(guó)家能源局批,，5萬(wàn)千瓦以下由地方政府批,。各地為了多上項(xiàng)目，出現(xiàn)了大量4.99萬(wàn)千瓦的小項(xiàng)目,。

　　盡管電源審批權(quán)下放了,，但電網(wǎng)規(guī)劃和審批權(quán)卻沒有相應(yīng)下放。在分散審批的情況下,，國(guó)家無法統(tǒng)一規(guī)劃送出工程,，大量風(fēng)電、光伏項(xiàng)目難以并網(wǎng),。

　　二是電力體制,。東部地區(qū)電價(jià)高于中西部,，同樣的光伏發(fā)電補(bǔ)貼，東部地區(qū)要高于西部,。因此應(yīng)當(dāng)在東部大量推廣小規(guī)模分布式的太陽(yáng)能電站,，替代燃煤發(fā)電，如屋頂光伏發(fā)電,。

　　但是,，電網(wǎng)企業(yè)是購(gòu)電和售電的主體。分布式電站的電力自發(fā)自用,、多余上網(wǎng),，這將減少電網(wǎng)企業(yè)的收入，電網(wǎng)沒有消納這部分電力的積極性,。

　　三是電力調(diào)度方式。二灘棄水曾引發(fā)電力體制改革,，但這一問題至今仍未完全解決,。《可再生能源法》規(guī)定,，“優(yōu)先調(diào)度和全額保障性收購(gòu)可再生能源發(fā)電”,。

　　實(shí)際情況是，各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門對(duì)每一臺(tái)機(jī)組下達(dá)發(fā)電量計(jì)劃,。水電在計(jì)劃發(fā)電小時(shí)數(shù)之外的超發(fā)電量不但不予獎(jiǎng)勵(lì),，反而要向火電企業(yè)支付補(bǔ)償才能被電網(wǎng)收購(gòu)，等于用水電補(bǔ)貼火電,。水電比火電便宜,，既清潔又經(jīng)濟(jì)，但由于電網(wǎng)企業(yè)是單邊購(gòu)買方,，發(fā)電方與用電方不能直接交易,，寧可棄水也不能把電供給需要的企業(yè)�,！�

    油氣時(shí)代姍姍來遲

　　從能源發(fā)展的一般規(guī)律看,，以煤炭代替柴薪、油氣代替煤炭是必然趨勢(shì),。多用油氣少用煤炭等于減少排放,，由于油氣體制市場(chǎng)化改革滯后，使得我們難以適應(yīng)能源代際更替的大趨勢(shì),。

    首先,，油氣區(qū)塊出讓仍采用計(jì)劃分配方式。國(guó)有企業(yè)在占有油氣區(qū)塊時(shí)沒有向國(guó)家付出代價(jià),。這些企業(yè)改制上市后,，原本屬于全民的油氣區(qū)塊成為股民的資產(chǎn),。大量圈占的區(qū)塊既不投入，也不開采,，影響了國(guó)內(nèi)供給,。

    其次，油氣流通領(lǐng)域處于高度壟斷,。少數(shù)油企同時(shí)擁有原油,、成品油進(jìn)出口權(quán)，其他企業(yè)即使在國(guó)外獲得便宜的油源也不能進(jìn)口到國(guó)內(nèi)銷售,，必須賣給擁有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企,，再由他們銷售。各地的煉化企業(yè)只能從有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企手里購(gòu)買原油,。

    由于地方煉油企業(yè)與擁有進(jìn)出口權(quán)國(guó)企下屬的煉油廠存在競(jìng)爭(zhēng),，地方煉油企業(yè)很難拿到價(jià)格合理的原油，不得不進(jìn)口國(guó)外的燃料油,、渣油,。這類油成本高、油質(zhì)差,、污染處理難度大,。

    擁有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企還壟斷了成品油批發(fā)和零售渠道。政府有關(guān)方面對(duì)民營(yíng)企業(yè)興辦加油站設(shè)置了較高門檻,。天然氣上游和流通環(huán)節(jié)的情況與石油基本相同,。不同的是，一個(gè)城市一般只有一家燃?xì)夤���,，進(jìn)入家庭的天然氣必須從這一家公司購(gòu)買,。

    去年以來，有關(guān)部門積極放開油氣進(jìn)出口權(quán)值得肯定,，但還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入,。在全球油氣供大于求和價(jià)格走低的形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)油氣價(jià)格并未出現(xiàn)相應(yīng)幅度的下降,，油氣供應(yīng)仍無法滿足國(guó)內(nèi)需求的增長(zhǎng)需要,。

    環(huán)境監(jiān)管成效堪憂　

    目前，我國(guó)環(huán)境治理主要運(yùn)用三種手段,，即指標(biāo)控制,、項(xiàng)目審批、價(jià)格補(bǔ)貼,，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理方式非常相似,。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府的這三種經(jīng)濟(jì)管理手段都在改革,，而環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后,�,！�

    一是指標(biāo)控制�,！笆�一五”��(guī)劃中首次制定了3個(gè)節(jié)能減排約束性指標(biāo),，“十二五”規(guī)劃增加到7個(gè)。這些年,，節(jié)能環(huán)保部門把大量精力放在這幾個(gè)指標(biāo)的分解下達(dá),、檢查落實(shí)上。這里涉及到如何對(duì)待政府制定的指標(biāo)問題,。

    從上世紀(jì)90年代開始,，國(guó)家就對(duì)計(jì)劃體制進(jìn)行了大幅度改革。計(jì)劃指標(biāo)從原來的約束性指標(biāo),，總體上轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測(cè)性,、指導(dǎo)性指標(biāo)。新設(shè)的幾個(gè)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)則堅(jiān)持了約束性,，完不成就要對(duì)地方問責(zé),。

    每個(gè)五年規(guī)劃中，節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)剛下達(dá)時(shí)完成起來很難,，但經(jīng)過努力都能完成。這種相關(guān)主管部門自己定指標(biāo),、自己下達(dá),、自己統(tǒng)計(jì)、自己考核,，缺少第三方參與的指標(biāo)控制方式,，是否客觀、公正,、有效還有待進(jìn)一步驗(yàn)證,。　

    二是項(xiàng)目審批,。環(huán)評(píng)報(bào)告審批,、節(jié)能評(píng)估報(bào)告審批是各類建設(shè)項(xiàng)目的前置審批事項(xiàng)。對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)部門把關(guān)很“嚴(yán)”,，企業(yè)投入與耗時(shí)較長(zhǎng),。環(huán)評(píng)和節(jié)能評(píng)估一旦通過，實(shí)際執(zhí)行情況往往很難掌控,，存在著“重前期審批,、輕過程監(jiān)管”的問題。

    三是價(jià)格補(bǔ)貼,。為了將企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化,，世界各國(guó)采取的措施都是“誰(shuí)污染,、誰(shuí)治理”，或“污染者付費(fèi)制度”,。而我國(guó)使用價(jià)格補(bǔ)貼作為治理排放的經(jīng)濟(jì)手段,，凡脫硫、脫硝的發(fā)電企業(yè),，國(guó)家上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià),，補(bǔ)貼其增加的成本，也就說“企業(yè)污染,，消費(fèi)者付費(fèi)”,。很多發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運(yùn)行脫硫、脫硝設(shè)施,，電價(jià)補(bǔ)貼就會(huì)變成利潤(rùn)留在企業(yè),。消費(fèi)者出了錢，實(shí)際減排效果卻未達(dá)預(yù)期,。

    深化能源與環(huán)保體制改革

    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,，國(guó)家對(duì)能源實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理。改革開放以來,，能源的市場(chǎng)化改革在一些領(lǐng)域有所突破,，但并未全面完成，總體上處在計(jì)劃與市場(chǎng)并存的雙重體制下,，這是能源利用粗放,、結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的重要原因。體制霧霾不除,，大氣霧霾難消,，能源的市場(chǎng)化改革可以考慮從以下幾方面著手。

    第一,，抓緊提出油氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革方案,。如改革礦產(chǎn)資源管理體制，對(duì)尚未開發(fā)的石油,、天然氣區(qū)塊以及頁(yè)巖氣,、頁(yè)巖油等非常規(guī)油氣區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)出讓，價(jià)高者得,；再如改革流通體制,，在油氣批發(fā)、零售,、進(jìn)出口環(huán)節(jié)放開準(zhǔn)入,，允許各類經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入。

    第二,，深化電力體制改革,。抓緊出臺(tái)電力體制改革方案,，電網(wǎng)退出單邊購(gòu)買方的地位，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)電方與用電方“多買多賣”的直接交易,。

    第三,，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)企改革與能源行業(yè)改革。能源領(lǐng)域中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重比較高,，有的一個(gè)行業(yè)就幾家國(guó)企,，比如電網(wǎng)、油氣,、核電等,。建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政,、能源,、國(guó)資等相關(guān)部門參與，研究提出能源行業(yè)改革和能源國(guó)有企業(yè)改革相結(jié)合的綜合性方案,。

    第四,，推進(jìn)項(xiàng)目審批制度改革。建議下放大部分能源和重化工業(yè)的審批權(quán)限,，促進(jìn)重化工業(yè)中規(guī)模效益明顯的大項(xiàng)目上馬,。通過競(jìng)爭(zhēng)，以先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力,。在放開對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)管制的同時(shí),，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的監(jiān)管,，促進(jìn)他們第三方開放。

    第五,，改革節(jié)能環(huán)保監(jiān)管方式,。建議建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)從前置審批改為同步審批，取消節(jié)能評(píng)估審批,。政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管從事前審批轉(zhuǎn)到項(xiàng)目的全過程監(jiān)管上來,。