PPP 模式作為緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，在多個(gè)層面被寄予厚望,。2014 年以來(lái)國(guó)家密集出臺(tái)政策推廣PPP 模式,，隨著財(cái)政部于2014年11月公布第一批30個(gè)示范項(xiàng)目（總投資1800億元），新一輪PPP大潮正式開(kāi)啟,。
而在環(huán)保領(lǐng)域,，以政府采購(gòu)服務(wù)為核心的PPP整體解決方案模式與正在或即將實(shí)施的大氣、水,、土壤三大行動(dòng)計(jì)劃將引領(lǐng)的由總量減排走向質(zhì)量改善的趨勢(shì)相契合,。政策加碼與環(huán)保需求合力之下，環(huán)保PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn),。在5月25日發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫(kù)中,，環(huán)保類PPP項(xiàng)目數(shù)量最多，總計(jì)能達(dá)到370個(gè),，數(shù)量上占比達(dá)到35%,。然而，環(huán)保PPP項(xiàng)目的總投資額卻僅占項(xiàng)目庫(kù)總投資額的8.5%,。
環(huán)保PPP項(xiàng)目中水務(wù)項(xiàng)目屬于資本密集型項(xiàng)目,，是我國(guó)PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較多的領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本操作得都比較熟練,，但也面臨諸多挑戰(zhàn),，亟待模式創(chuàng)新。
此外,，環(huán)保PPP也對(duì)環(huán)保企業(yè)技術(shù),、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求,，而在資本助力下的行業(yè)加速并購(gòu)整合和混合所有制背景下,，市場(chǎng)資源逐步向“平臺(tái)”和“接口”集中。
此輪PPP 大潮中,，能夠真正整合資源,、找到與項(xiàng)目周期匹配的長(zhǎng)期資本、具有強(qiáng)技術(shù)實(shí)力（工程能力或運(yùn)營(yíng)能力）的企業(yè)有望斬獲大單,。當(dāng)然,，我國(guó)環(huán)保市場(chǎng)的地域?qū)傩砸彩沟靡恍﹨^(qū)域型公司在獲取當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目時(shí)或具備一定優(yōu)勢(shì)，階段性訂單及業(yè)績(jī)彈性亦值得期待。
重點(diǎn)提示
5月25日發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫(kù)中,，環(huán)保類PPP項(xiàng)目數(shù)量最多,，總計(jì)能達(dá)到370個(gè)，數(shù)量上占比達(dá)到35%,。但總投資額在1700億元左右,，僅占項(xiàng)目庫(kù)總投資額的8.5%。環(huán)保PPP項(xiàng)目中水務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量居首,，且多為新增項(xiàng)目,，而流域管理項(xiàng)目數(shù)量不多但投資規(guī)模較大,。
據(jù)記者梳理,，5月25日發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫(kù)中，數(shù)量最多的為環(huán)保類PPP項(xiàng)目,，總計(jì)能達(dá)到370個(gè),，數(shù)量上占比達(dá)到35%。但數(shù)量最多的環(huán)保類PPP項(xiàng)目,，總投資額在1700億元左右,，僅占項(xiàng)目庫(kù)總投資額的8.5%。
環(huán)保類PPP項(xiàng)目中,，水務(wù)類項(xiàng)目,，如污水處理、再生水,、自來(lái)水等項(xiàng)目最多,。諸如水務(wù)、垃圾處理等項(xiàng)目的單個(gè)項(xiàng)目投資額度相對(duì)較小,，項(xiàng)目平均投資額度在3億元左右,，還有大量千萬(wàn)規(guī)模的小項(xiàng)目。
諸如流域治理,、生態(tài)園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目投資體量要相對(duì)大得多,，但推出的項(xiàng)目數(shù)量較少。列入發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)的,，如鄱陽(yáng)湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程,，投資總額達(dá)到125億元。
環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目,，現(xiàn)多為新增項(xiàng)目,，預(yù)計(jì)主要采用BOT或BOO方式運(yùn)營(yíng)；也有少量存量項(xiàng)目需要改造或移交,，采用ROT或TOT方式,；有個(gè)別地方政府財(cái)力緊張的，還明確指出要通過(guò)融資租賃售后回租的方式，融資所得用于新建管網(wǎng)建設(shè),。
垃圾處理,、水務(wù)項(xiàng)目由于運(yùn)作多年，且屬準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,，即項(xiàng)目本身有部分使用者付費(fèi)的經(jīng)營(yíng)收入,，政府和投資者都比較歡迎。但流域綜合治理,、生態(tài)公園等為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,，投資體量大，又多依靠政府付費(fèi),，投資者的合理回報(bào)還仰賴于資源或項(xiàng)目的合理搭配,。
另外，數(shù)量眾多的垃圾處理或水務(wù)項(xiàng)目中,，有不少屬于區(qū)縣基層政府,。這表明了基層公共服務(wù)有較大缺口，但基層政府財(cái)力是否能負(fù)擔(dān),；另外,，千萬(wàn)規(guī)模的PPP項(xiàng)目，需背負(fù)較高的交易成本,，是否劃算—也是問(wèn)題,。
數(shù)量多、投資額小
5月25日,，發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫(kù)共收納了1043個(gè)項(xiàng)目,，總投資額度為1.97萬(wàn)億。其中,，環(huán)保類PPP項(xiàng)目總計(jì)365個(gè),，總投資額為1680億元，平均每個(gè)項(xiàng)目投資額度僅為4.6億元,，與項(xiàng)目庫(kù)平均投資額18.9億元相比,，要小得多。
上述統(tǒng)計(jì)的365個(gè)項(xiàng)目,，多納入市政,、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。園區(qū)綜合項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包涵了供水,、排污,、垃圾處理等子項(xiàng)。
具體而言,，垃圾處理類包括生活垃圾焚燒發(fā)電,、灰渣填埋,、固廢醫(yī)療垃圾處置、污泥焚燒發(fā)電等多種類型,，項(xiàng)目數(shù)量為85個(gè)左右,，總投資額為314億元。
水務(wù)項(xiàng)目,，包括供水,、再生水、污水處理等,，是環(huán)保類PPP項(xiàng)目中的大頭,，安徽省推出了55個(gè)水務(wù)項(xiàng)目，貴州推出了26個(gè),，內(nèi)蒙古有22個(gè),。
海南某縣城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，現(xiàn)在各地都要求無(wú)害化,，對(duì)環(huán)保要求較高,，而且污水,、垃圾等項(xiàng)目技術(shù)比較成熟,，政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管也比較容易，可以選市場(chǎng)上專業(yè)人士參與監(jiān)測(cè),，處理廠的數(shù)據(jù)每天都能看到,，引入社會(huì)資本能降低政府開(kāi)支，是個(gè)不錯(cuò)的選擇,。
發(fā)改委和財(cái)政部關(guān)于PPP的指導(dǎo)意見(jiàn)中,，均表明適宜市場(chǎng)化運(yùn)作、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明,、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目,，諸如供水、污水及垃圾處理等,，比較適宜采用PPP模式,。
濟(jì)邦咨詢董事總經(jīng)理李競(jìng)一對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，垃圾處理和水務(wù)項(xiàng)目,，是我國(guó)PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較多的領(lǐng)域,，政府和社會(huì)資本操作得都比較熟練。這些屬于資本密集型項(xiàng)目,，技術(shù)門檻不太高,，且投資額度不算大，所以推出的項(xiàng)目較多,。
不過(guò),，發(fā)改委業(yè)已公布的項(xiàng)目庫(kù)中,，各個(gè)項(xiàng)目的情況差異較大。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解,，有些項(xiàng)目一經(jīng)發(fā)布,，很快就有投資者聯(lián)絡(luò)，目前正在談判過(guò)程中,；有些項(xiàng)目原來(lái)早已公開(kāi),，并試圖采用PPP模式運(yùn)營(yíng)，但最終未談妥,，回到由政府出資建設(shè)的傳統(tǒng)路徑上,；而有些公開(kāi)的項(xiàng)目目前僅在可行性研究報(bào)告階段，尚未立項(xiàng),，土地拆遷難度較大,。
除了納入發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)的，各省市公布的PPP示范項(xiàng)目中,，也有大量垃圾處理和水務(wù)項(xiàng)目,，一些項(xiàng)目業(yè)已落地，也有部分項(xiàng)目進(jìn)入了實(shí)質(zhì)談判簽約階段,。
基層政府積極參與
項(xiàng)目的省際分布差異較大,。北京此次公布了共計(jì)12個(gè)環(huán)保類項(xiàng)目，投資額度總計(jì)約為240億元,。浙江僅有6個(gè)環(huán)保PPP項(xiàng)目,，投資額為30億元。而上海目前尚未有PPP示范項(xiàng)目公布,，據(jù)媒體報(bào)道,，上海預(yù)計(jì)很快將由發(fā)改委牽頭推出首批PPP示范項(xiàng)目。
數(shù)量最多的屬安徽省,。安徽此次共有69個(gè)環(huán)保項(xiàng)目入庫(kù),，總投資額為198億元。其中,，有35億元的垃圾處理項(xiàng)目,，55個(gè)水務(wù)項(xiàng)目投資額達(dá)到163億元。
如安徽宿州埇橋區(qū)共有10個(gè)環(huán)保項(xiàng)目入庫(kù),，包括污水處理及配套管網(wǎng),、建筑垃圾處置和資源化利用、生活垃圾焚燒發(fā)電,、中水回用工程二期,、老城區(qū)污水管網(wǎng)完善工程、供水管網(wǎng)建設(shè)和改造,、餐廚垃圾處理項(xiàng)目,、淮水北調(diào)配套地表水廠項(xiàng)目等,。10個(gè)項(xiàng)目中投資額最高的為3.5億元，共有3個(gè)5000萬(wàn)規(guī)模的項(xiàng)目,。
再如蕪湖市下共有5個(gè)區(qū)縣,，推出8個(gè)環(huán)保類項(xiàng)目，投資額度從5200萬(wàn)元到8億元不等,。
有專業(yè)咨詢?nèi)耸繉?duì)記者表示,，區(qū)縣級(jí)政府的項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)高一些，一些區(qū)縣政府每年財(cái)政收入僅有幾億或幾十億,，財(cái)政承受能力有限,；有些基層政府還不具備一些配套條件，如很多企業(yè)有自流井,，政府沒(méi)法收取自來(lái)水費(fèi),，自然也無(wú)從扣取污水處理費(fèi)。另外,，PPP運(yùn)作成本較高,，一些投資額度不大的，僅僅幾千萬(wàn)的項(xiàng)目,，如果采用PPP模式來(lái)運(yùn)作,，其實(shí)并不劃算。
PPP模式相對(duì)復(fù)雜,，運(yùn)行成本較高,，也是一些民營(yíng)企業(yè)不愿介入PPP項(xiàng)目的原因之一。中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作商會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)鄭康彬表示,，跟民營(yíng)企業(yè)溝通時(shí)，不少企業(yè)直言PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)很復(fù)雜,，參與方眾多,，政府的、購(gòu)買方,、供應(yīng)商,、專業(yè)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等,，前期投入較多,，后期效果如何變數(shù)較多。
雖說(shuō)基層政府財(cái)力相對(duì)薄弱,，不過(guò)國(guó)內(nèi)大型水務(wù)公司在基層水務(wù)市場(chǎng)上,，最近也是各種攻城略地，不亦樂(lè)乎,。如首創(chuàng)股份4月29日公告,，計(jì)劃投資北京延慶縣城西再生水廠項(xiàng)目,，擬采用BOT方式；桑德國(guó)際5月15日公布,，中標(biāo)安徽省霍邱縣姚李鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠,；5月21日消息，碧水源中標(biāo)新疆塔城工業(yè)園區(qū)污水處理BOT項(xiàng)目等,。
君合律所合伙人劉世堅(jiān)對(duì)記者表示,，水務(wù)市場(chǎng)現(xiàn)在好的項(xiàng)目不多，只能往基層政府發(fā)展,；另外,，隨著國(guó)家層面大力推廣PPP模式，業(yè)內(nèi)對(duì)未來(lái)政策的預(yù)期是樂(lè)觀的,。
多采用BOT或BOO方式
擬采用BOT模式的環(huán)保類項(xiàng)目居多,，即多為新增項(xiàng)目。
不過(guò),，也有少數(shù)存量項(xiàng)目,，需要先提標(biāo)改造再移交社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)，即ROT或TOT方式,，如吉林長(zhǎng)春市推出了個(gè)11億元投資額的排水公司污水提標(biāo)及中水回用工程,，擬采用ROT模式；長(zhǎng)春市還推出了一11.5億元規(guī)模的一廠,、三廠改擴(kuò)建工程,，擬采用TOT的方式。
還有少數(shù)融資租賃項(xiàng)目,。如青海西寧市推出了一個(gè)西寧市排水管網(wǎng)項(xiàng)目,，擬將已建成的排水官網(wǎng)以融資租賃方式售后回租，融資租賃取得的資金用于剩余新建管網(wǎng)建設(shè),，該項(xiàng)目的投資額為4.8億元,。具體操作模式上，BOT及其變種,，如BOO（build-own-operate）,、BOOT（build-own-operate）出現(xiàn)頻率較高。如漢中市城固縣推出了漢中航空智慧新城供水廠項(xiàng)目,，擬采用BOT,、BOOT來(lái)經(jīng)營(yíng)。
根據(jù)發(fā)改委2014年印發(fā)的《發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,，對(duì)于操作模式的選擇有一個(gè)大致的區(qū)分：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,，即經(jīng)營(yíng)收入能完全覆蓋投資成本的，可采用BOT,、BOOT等推進(jìn),；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,，即需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可采用BOT,、BOO等推進(jìn),；非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ),、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的,，可采用BOO、委托運(yùn)營(yíng)等推進(jìn),。在BOT模式的經(jīng)營(yíng)期內(nèi),，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目本身是沒(méi)有所有權(quán)的；BOOT是社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目擁有所有權(quán),，并加以運(yùn)營(yíng),，合同到期再移交；BOO 則是社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目擁有所有權(quán),，且最后沒(méi)有移交環(huán)節(jié),。
劉世堅(jiān)指出，這三種模式要根據(jù)不同項(xiàng)目加以選擇,，如地鐵項(xiàng)目,，政府肯定不會(huì)允許社會(huì)資本對(duì)此擁有所有權(quán)。BOO方式,，資產(chǎn)歸社會(huì)資本所有,，這是一些社會(huì)資本樂(lè)于見(jiàn)到的，因?yàn)樽詈筚Y產(chǎn)歸自己處置,；而政府方面需要考慮到,，如果沒(méi)有這個(gè)項(xiàng)目，是否有可替代的方式來(lái)滿足這部分公共服務(wù),，因?yàn)榄h(huán)保類公共服務(wù)需求具有延續(xù)性,，不能隨便斷掉。建銀城投上海環(huán)保公司總經(jīng)理辛強(qiáng),，在分享上海老港四期垃圾處理廠PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，由于BOT運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)資產(chǎn)不擁有所有權(quán),，在銀行貸款時(shí)可能會(huì)遇到麻煩,，這需要在合同文本中允許金融機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)擁有一定的介入權(quán)限。
李競(jìng)一表示,，社會(huì)資本對(duì)資產(chǎn)是否擁有所有權(quán),，這能方便去金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押擔(dān)保貸款。但擁有所有權(quán),，涉及土地,、資產(chǎn)等權(quán)限變更,，手續(xù)會(huì)麻煩些，比如土地在轉(zhuǎn)給社會(huì)資本以及社會(huì)資本將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移回政府方時(shí),，都需要交付相應(yīng)的稅收,。無(wú)論是BOT還是BOOT，對(duì)社會(huì)資本的收益情況并沒(méi)有明顯影響,。
流域治理項(xiàng)目要搭建好框架
除了體量較小的垃圾處理,、水務(wù)項(xiàng)目外，環(huán)保領(lǐng)域還有一些大體量的項(xiàng)目,，如一些河流的綜合治理,，還有一些生態(tài)公園的建設(shè)。
發(fā)改委此次公布的項(xiàng)目庫(kù)中,，包括六個(gè)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目,，如34.6億元的大理市洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目，56億元的吉林伊通河綜合治理工程,，還有125億元的鄱陽(yáng)湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程,。
鄱陽(yáng)湖項(xiàng)目涉及1422個(gè)村鎮(zhèn)小型污水集中處理設(shè)施，預(yù)期日處理120萬(wàn)噸生活污水,，污水收集管網(wǎng)1萬(wàn)公里,，日收集轉(zhuǎn)運(yùn)1萬(wàn)噸生活垃圾。至于采用何種PPP模式,，是“可洽談”的,。
生態(tài)公園類，如40億元投資額的宿遷市六塘河濕地公園,，規(guī)劃面積22平方公里（含水域）,；伊犁河谷百萬(wàn)畝生態(tài)經(jīng)濟(jì)林建設(shè)項(xiàng)目總面積140萬(wàn)畝，造林62.5萬(wàn)畝,，封山育林育草77.5萬(wàn),，總投資額大致在12.7億元。
業(yè)內(nèi)人士指出,，以前涉及環(huán)境綜合治理或生態(tài)公園,，多采用BT的模式，實(shí)質(zhì)就是給政府融資,，政府再在三五年之內(nèi)還款,，但現(xiàn)在地方政府財(cái)政壓力大，三五年較短的期限,，還債壓力較大,，需改造成更長(zhǎng)期的PPP項(xiàng)目。
較少經(jīng)營(yíng)性收入，是流域綜合治理或生態(tài)公園的主要特點(diǎn),。劉世堅(jiān)表示,，流域綜合治理關(guān)鍵在于沒(méi)有第三方付費(fèi)，基本完全靠政府付費(fèi),，這類項(xiàng)目公益性較強(qiáng),。這些項(xiàng)目要想吸引投資者，政府要么給補(bǔ)貼,，要么匹配資源,，如土地或其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。
一位參與地方生態(tài)公園建設(shè)的咨詢?nèi)耸繉?duì)記者表示,，一些公益性項(xiàng)目其實(shí)可以搭配其他資源,，土地政策現(xiàn)在有障礙，但資源并不僅包括土地,。如一些生態(tài)公園,，除了公益性的林地外，還可以允許一些其他經(jīng)濟(jì)作物的開(kāi)發(fā),，如果投資方剛好懂得林地經(jīng)營(yíng),，這并不比土地差。
李競(jìng)一表示,，綜合流域治理投資規(guī)模較大,，因?yàn)樗怯梢幌盗许?xiàng)目綜合組成的項(xiàng)目包。環(huán)境綜合治理,，政府是產(chǎn)出導(dǎo)向,，以達(dá)到某個(gè)既定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)付費(fèi)，要取得這個(gè)效果,，路徑有很多,。如要讓某片水系水質(zhì)達(dá)到某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以治理周邊垃圾,、定期抽取水系的污泥,；也可以從上游開(kāi)始加以治理，上游截留治理,、河道整治等—這些考驗(yàn)社會(huì)資本的智慧,。
李競(jìng)一進(jìn)一步表示，隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的重視,，諸如建設(shè)海綿城市目標(biāo)的提出,，未來(lái)綜合治理項(xiàng)目會(huì)越來(lái)越多。
