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　　煤層氣（煤礦瓦斯）上、中、下游

　　均獲鼓勵成為突出亮點

　　《93號文》在很多方面均突破了《47號文》，也較2013年3月國家能源局發(fā)布的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》有很大進步。從煤層氣（煤礦瓦斯）資源、勘探開發(fā)、開發(fā)生產(chǎn)、管道、利用等環(huán)節(jié)，都明確了相應(yīng)的鼓勵政策內(nèi)容，相關(guān)行業(yè)也從中受益。

　　鼓勵上游開發(fā)生產(chǎn)。《93號文》18條內(nèi)容中，其中有10條涉及鼓勵煤層氣上游的勘探開發(fā)。除了直接財政扶持政策、間接稅收支持政策外，還在增加煤層氣勘查面積和資源儲備、加大煤層氣科技開發(fā)投入和技術(shù)創(chuàng)新平臺建設(shè)等方面提出了明確的鼓勵和扶持重點。

　　扶持中游管道輸送。《93號文》有4條內(nèi)容涉及煤層氣管道輸送，其中第3條提出將“輸配管網(wǎng)及利用設(shè)施納入煤炭產(chǎn)業(yè)升級改造投資支持范圍”，不僅屬于重大政策性突破，而且扶持力度很大，煤層氣管道項目有望從每年國家瓦斯治理專項資金中直接獲益。《93號文》突破了《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》的“就近利用、余氣外輸”，直截了當(dāng)?shù)刂С置簩託猓�煤礦瓦斯）管道建設(shè)項目，是1996年以來煤層氣管道輸送觀念、認識的一次飛躍。

　　支持下游利用轉(zhuǎn)化。一是提出激發(fā)煤層氣（煤礦瓦斯）利用積極性的關(guān)鍵政策。《93號文》提出“有關(guān)部門要研究將煤層氣開發(fā)利用量不計入能源消費總量控制指標，提高煤層氣（煤礦瓦斯）利用率，促進節(jié)能減排”。在節(jié)能減排和排放考核的發(fā)展環(huán)境下，將煤層氣（煤礦瓦斯）列入綜合利用能源，成為煤層氣利用政策的重大突破。二是鼓勵城市用氣和工業(yè)用氣，對進入城市管網(wǎng)和未進入城市管網(wǎng)的煤層氣均作出了有力的政策規(guī)定。三是協(xié)調(diào)解決煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電上網(wǎng)問題。四是煤層氣發(fā)電有望減免增值稅。《93號文》提出“研究制定煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電的增值稅優(yōu)惠政策”，有可能會迎來煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電環(huán)節(jié)增值稅“先征后退”或“即征即退”的時代，至少可以部分實現(xiàn)。

　　財稅政策扶持力度大、針對性強

　　2006年《47號文》的出臺，指導(dǎo)了煤層氣（煤礦瓦斯）財稅后續(xù)相關(guān)政策的實施。如煤層氣實行財政補貼政策，標準為0.20元/立方米；免征增值稅，在操作上實行“先征后退”；煤層氣發(fā)電上網(wǎng)價格上浮0.25元/度，增加的成本在省電網(wǎng)攤銷；進口設(shè)備和技術(shù)免征進口環(huán)節(jié)增值稅；煤層氣實行市場定價等。這些政策發(fā)揮了重要的推動作用，2006-2012年間，煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量年均增長24.59%，其中煤層氣產(chǎn)量年均增長64.47%、煤礦瓦斯年均增長20.73%。但是，在多種原因的綜合影響下，煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量增長速度逐漸減緩，2012年煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量僅比上一年增長18.77%，其中煤層氣增長24.23%、煤礦瓦斯增長17.44%。正如張德江委員長所講，政策含金量不足、扶持力度不夠，是造成煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)展緩慢的重要原因。

　　《93號文》將加大財稅支持力度作為重要內(nèi)容，并在總結(jié)煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用的實踐基礎(chǔ)上，針對政策實施中的突出問題，提出了極具可實施性的政策框架。一是根據(jù)開發(fā)利用成本和價格情況，提高煤層氣（煤礦瓦斯）財政補貼標準。由于缺乏長輸管道，煤層氣特別是煤礦瓦斯基本上處于區(qū)域市場中，造成煤層氣價格一般低于天然氣價格約0.6-0.8元/立方米，煤礦瓦斯價格更低。盡管煤層氣企業(yè)采取了多項控制成本措施，除了沁水盆地南部煤層氣直井開發(fā)工程（潘河工程）實現(xiàn)盈利外，其余煤層氣項目大多出現(xiàn)或面臨虧損。從支持煤層氣企業(yè)、煤礦瓦斯抽采企業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展能力出發(fā)，需要將煤層氣（煤礦瓦斯）財政補貼標準提高0.60元/立方米及以上。但是國家需要財政支持的方面很多，最終能夠落實到什么水平，還需要在綜合平衡的基礎(chǔ)上作出決策。二是加大中央財政建設(shè)投資支持力度。除了繼續(xù)支持瓦斯治理外，第一次明確提出輸配管網(wǎng)及利用設(shè)施、煤層氣開發(fā)利用示范項目納入煤炭產(chǎn)業(yè)升級改造投資支持范圍，治理利用技術(shù)裝備研發(fā)納入能源自主創(chuàng)新和能源裝備投資支持范圍。三是煤炭生產(chǎn)安全費用年度結(jié)余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。四是煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用財政補貼符合規(guī)定的作為企業(yè)所得稅不征稅收入處理。現(xiàn)行政策中，煤層氣財政補貼的0.20元/立方米被征了企業(yè)所得稅，導(dǎo)致國家扶持政策直接縮水25%。《93號文》還提出修改完善安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，這意味著符合條件的煤層氣和煤礦設(shè)備企業(yè)有望獲得企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

　　提出全新解決煤層氣與煤炭礦權(quán)

　　重疊區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)政策

　　近一段時間，國內(nèi)提出煤層氣礦權(quán)與煤炭礦權(quán)“兩權(quán)合一、氣隨煤走”的觀點，試圖通過在一定區(qū)域內(nèi)限制甚至消滅煤層氣礦權(quán)來開展相關(guān)協(xié)調(diào)工作，不僅與《礦產(chǎn)資源法》相沖突，在實踐上也存在著煤礦安全隱患。遼寧省、黑龍江省、吉林省先后由省政府形成決議請遼河油田、大慶油田、吉林油田等企業(yè)地面開發(fā)煤層氣、徹底扭轉(zhuǎn)了煤礦安全的被動局面，否決了“兩權(quán)合一”論調(diào)。

　　我國煤層氣礦權(quán)與煤炭礦權(quán)重疊面積并不大，但是由于歷史和地方保護主義等多種原因，這一問題對煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)影響很大。2009年，國土資源部在向國務(wù)院提交的報告中科學(xué)地提出“礦權(quán)重疊影響煤層氣開發(fā)是執(zhí)行‘先采氣、后采煤’的政策不堅決”，并較好地解決了重疊問題。但是近年來，煤層氣礦權(quán)范圍內(nèi)又違規(guī)出現(xiàn)了一批新的煤炭礦權(quán)，嚴重違反了《47號文》和國土資源部《關(guān)于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（國土資發(fā)[2007] 96號》），并且有進一步向其他省份蔓延的趨勢。為解決這個頑固的問題，《93號文》提出“建立煤層氣、煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機制，統(tǒng)籌煤層氣、煤炭資源勘查開采布局和時序，合理確定煤層氣勘查開采區(qū)塊”。以往的文件規(guī)定“對煤炭規(guī)劃5年內(nèi)開始建井開采的區(qū)域，按照煤層氣開發(fā)服務(wù)于煤炭開發(fā)的原則，采取合作或調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍等方式，優(yōu)先保證煤炭資源開發(fā)需要”，《93號文》在此基礎(chǔ)上增加了“并有效開發(fā)利用煤層氣資源；對煤炭規(guī)劃5年后開始建井開采的區(qū)域，應(yīng)堅持‘先采氣、后采煤’，做好采氣采煤施工銜接”，強調(diào)了有效開發(fā)煤層氣的政策需要，并明確5年規(guī)劃區(qū)之外的區(qū)域，必須無條件堅持“先采氣、后采煤”的原則做好采氣采煤施工銜接，而不是“兩權(quán)合一、氣隨煤走”。

　　強化約束機制，依法管理煤層氣

　　煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用中遇到的很多問題都是約束機制沒有得到有效實施造成的。一些企業(yè)喊著瓦斯治理的口號，在屬于其他煤層氣礦權(quán)人的區(qū)域內(nèi)“開發(fā)煤層氣”，這些曾經(jīng)經(jīng)常發(fā)生的煤炭礦權(quán)人在礦權(quán)重疊區(qū)內(nèi)侵害煤層氣礦權(quán)人的問題，最近有了新發(fā)展，即嚴懲第三方違法開采。2013年5月，山西省晉城市蘭花集團公司組織16臺鉆機公然在山西大寧能源有限公司（煤炭礦權(quán)人）與中聯(lián)公司（煤層氣礦權(quán)人）的山西大寧煤層氣礦權(quán)區(qū)域內(nèi)開發(fā)煤層氣，在解決這種惡性違法違規(guī)行為問題上，現(xiàn)有政策顯得蒼白無力。為扭轉(zhuǎn)這一違法現(xiàn)象，張德江委員長曾多次指出首先要打擊違法違規(guī)開采活動；李克強總理也多次強調(diào)，“政府履行職能必須依靠法治”。“國務(wù)院及各部門和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權(quán)威，無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行。要依法規(guī)范企業(yè)、社會組織和個人的行為，維護市場經(jīng)濟運行秩序，保障各類市場主體的合法權(quán)益”。

　　《93號文》提出的勘查開發(fā)約束機制，貫徹的正是“法治經(jīng)濟”思想。一是新設(shè)煤層氣或煤炭探礦權(quán)，必須符合礦產(chǎn)資源、煤層氣開發(fā)利用等規(guī)劃。這正是《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)和政策性文件的一貫要求。二是研究提高煤層氣最低勘查投入標準，限期提交資源儲量報告。三是對長期勘查投入不足、勘查結(jié)束不及時開發(fā)的企業(yè)，核減其礦業(yè)權(quán)面積。這是世界煤層氣、煤炭行業(yè)的通行做法，是新時期實現(xiàn)煤層氣與煤炭和諧發(fā)展的必然選擇。四是對具備開發(fā)條件的區(qū)塊，限期完成產(chǎn)能建設(shè)。今后不再允許探明儲量后長期放置現(xiàn)象發(fā)生，引導(dǎo)企業(yè)縮短煤層氣從勘探實現(xiàn)開發(fā)的時間，將成為加快煤層氣發(fā)展的有效措施。五是對不按合同實施勘查開發(fā)的對外合作項目，依法終止合同。鐵腕打擊煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用各個環(huán)節(jié)的非法違法違規(guī)行為,打擊晉城蘭花集團公司這類非法擾亂破壞煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)秩序惡劣行為。

　　煤層氣全產(chǎn)業(yè)鏈向民間資本開放

　　近年來，國務(wù)院大力支持民間投資。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2005〕3號），2010年又在《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）中提出，“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設(shè)”，并具體化為“支持民間資本進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)”。2012年6月18日印發(fā)的《國家能源局關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進一步擴大能源領(lǐng)域投資的實施意見》（國能規(guī)劃〔2012〕179號）進一步擴展到“支持民間資本進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)，以多種形式投資煤層氣、頁巖氣、油頁巖等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)項目，投資建設(shè)煤層氣和煤礦瓦斯抽采利用項目”，民間資金投資煤層氣業(yè)務(wù)，正式寫進了煤層氣主管部門的文件。

　　煤層氣對民間資本開放的方式也多種多樣。一是民營企業(yè)可以直接擁有煤層氣探礦權(quán)，成為煤層氣勘探開發(fā)的主體，如山東天安集團所屬的山西襄垣煤層氣有限公司擁有襄垣煤層氣區(qū)塊。二是民營企業(yè)可以通過與大型央企合作開發(fā)投資煤層氣，如河南省貞元集團公司與中聯(lián)公司簽訂多個煤層氣產(chǎn)品分成合同。三是獨自建設(shè)煤層氣下游項目，如安陽市和合科技能源發(fā)展公司獨自投資并經(jīng)營了煤層氣CNG加氣站。四是為煤層氣企業(yè)提供工程服務(wù)，如目前提供鉆井、壓裂服務(wù)的主要是民營企業(yè)。五是提供法律咨詢服務(wù)。進一步擴大民間資本投資煤層氣將成為鼓勵發(fā)展方向。《93號文》提出“鼓勵民間資本參與煤層氣勘探開發(fā)、儲配及輸氣管道建設(shè)”，這意味著煤層氣從勘探、到開發(fā)、生產(chǎn)、工程服務(wù)、管道輸送、凈化處理、終端利用等全產(chǎn)業(yè)鏈對民間資本開放，成為能源行業(yè)對民營資本開放程度最高的產(chǎn)業(yè)。

　　招標，獲得煤層氣勘查區(qū)塊新方式

　　1998年以來，煤層氣勘查區(qū)塊主要通過申請制或備案制，即按照“先申請、先獲得”的原則，擁有煤層氣勘查資質(zhì)的單位均有可能獲得煤層氣勘查區(qū)塊。但是，自2007年以來，煤層氣勘查區(qū)塊登記工作基本上就已經(jīng)停止，其間只有個別企業(yè)利用不同的機會獲得過個別煤層氣勘查區(qū)塊，加上“退出機制”和處理礦權(quán)重疊等因素，全國保有的煤層氣勘查面積不斷減少。

　　如何獲得新的煤層氣勘查區(qū)塊，一直引人關(guān)注。2011年第一輪頁巖氣勘查區(qū)塊邀請招標、2012年第二輪頁巖氣勘查區(qū)塊公開招標，為煤層氣勘查區(qū)塊的獲得提供了兩種可借鑒的獲取方式。在呼吁新增煤層氣區(qū)塊的同時，行業(yè)內(nèi)外已經(jīng)開始圍繞煤層氣勘查區(qū)塊獲得方式展開了討論。

　　招標，可能是今年底或明年初新增煤層氣勘查區(qū)塊的首選方式。《93號文》沒有沿用過去的煤層氣備案制度，提出了全新的煤層氣礦權(quán)獲得機制，即“通過招投標等競爭方式，優(yōu)先配置給有開發(fā)實力的煤層氣和煤炭企業(yè)”。

　　煤層氣發(fā)展前景看好

　　《93號文》已經(jīng)對煤層氣（煤礦瓦斯）行業(yè)產(chǎn)生了巨大的鼓舞，引起了煤層氣（煤礦瓦斯）行業(yè)內(nèi)外的熱烈討論。但是，《93號文》是一個原則性、方向性文件，體現(xiàn)的主要是政策性、框架性、規(guī)劃性，要真正發(fā)揮推動作用，還需要按照《93號文》的規(guī)劃，由相關(guān)部門、委員會和地方政府及主管部門創(chuàng)造性地出臺具體的財政、稅收、價格、資源管理、科技等扶持政策。