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當前存在問題較多的煤礦為起步較晚的煤礦、小煤礦和歷史包袱較重的煤礦，表現(xiàn)為“三個不統(tǒng)一”和“三個兩張皮”現(xiàn)象

雙重預防機制建設提出以來，煤炭行業(yè)積極落實、應用，收到了顯著效果。2017年，雙重預防機制開始全面建設，煤礦死亡人數(shù)從2016年的538人降到375人，2019年又降到316人。2019年，全國煤礦百萬噸死亡率為0.083，處于歷史最高水平。

雖然雙重預防機制與煤礦原有的安全管理方法有重合之處，但在邏輯架構、管理重點、具體方法等方面都存在各自鮮明的特點。不少煤礦對雙重預防機制的認識、理解、應用、與企業(yè)原有管理結合、信息平臺建設與使用等方面存在一定差距，影響了雙重預防機制在煤炭行業(yè)進一步深化應用，導致其真正的潛力沒有得到發(fā)揮。

中國礦業(yè)大學安全科學與應急管理研究中心（簡稱研究中心）通過應用研究和企業(yè)調研等方式，對當前這項工作存在的問題進行總結分析，提出了有針對性的解決方案，以推進雙重預防機制在煤礦的深層次應用。

煤礦雙重預防機制建設水平分為三個層次

了解煤礦雙重預防機制建設和運行的現(xiàn)狀是其在煤礦應用效率進一步提升的基礎。近一年來，研究中心對輔導、調研的500余處煤礦進行分析，將全國煤礦的雙重預防機制建設水平大致分為三個層次。

第一層次是一些以頂層設計為指導的大型煤炭集團，如兗礦集團、陽煤集團、同煤集團等，無論是風險辨識、風險管控還是隱患閉環(huán)管理的質量均比較高，能夠實現(xiàn)集團管控。

第二層次是一些大型、新建以及管理基礎好的煤礦，這些煤礦員工素質較高、裝備和技術水平高，雙重預防機制和企業(yè)的安全管理實際能夠融合，運行較為順暢。

第三層次是一些起步較晚的煤礦、小煤礦和歷史包袱較重的煤礦，受限于對雙重預防機制的重視程度不夠、理解存在偏差或人才不足等原因，雖或多或少開展了雙重預防機制建設工作，但在實際安全管理中并未有效運行，難以達到預期效果。

處于第三層次的煤礦占到了全國煤礦的大多數(shù)，其事故占比高。因此，總結煤礦雙重預防機制建設中存在的問題，提出具有針對性的解決方案對處于第三層次的煤礦，甚至對推進全國煤炭行業(yè)的安全管理水平提升都具有重要的意義。

常見問題為“三個不統(tǒng)一”和“三個兩張皮”

通過調研分析，我們認為當前我國煤礦雙重預防機制建設存在的問題主要表現(xiàn)為“三個不統(tǒng)一”和“三個兩張皮”。

“三個不統(tǒng)一”，即雙重預防機制理解不統(tǒng)一、口頭和行動不統(tǒng)一、長期和短期運行不統(tǒng)一。

雙重預防機制理解不統(tǒng)一。雙重預防機制建設雖然已提出4年，但很多煤礦負責人及專家對其理解仍不相同。我們調查發(fā)現(xiàn)，不少煤礦建了兩套體系，風險和隱患相互獨立，這顯然和雙重預防機制的要求背道而馳。

口頭和行動不統(tǒng)一。有些煤礦談起雙重預防機制建設時表現(xiàn)得非常重視，但實際卻沒有太多具體的措施，在風險分級管控方面尤其突出。口頭和行動不統(tǒng)一，嚴重影響了雙重預防機制建設的質量，使其有淪為形象工程的危險。

長期和短期運行不統(tǒng)一。有些煤礦建立的雙重預防機制只考慮當前情況，缺乏對實際情況變化的考慮。如很多煤礦沒有制定對風險辨識結果和管控措施不斷完善的制度，導致風險辨識結果和管控措施逐漸與實踐脫節(jié)。雙重預防機制若不根據風險實際變化情況不斷完善，必將失去其生命力。

“三個兩張皮”，即風險和隱患兩張皮、系統(tǒng)和管理兩張皮、建設和應用兩張皮。

風險和隱患兩張皮。雙重預防機制把煤礦過去運行的隱患排查治理工作與風險分級管控結合起來。風險和隱患是一個相互關聯(lián)、互相促進的、不斷提升的有機整體。很多煤礦將其理解成兩個獨立部分，導致風險和隱患形成兩張皮。

系統(tǒng)和管理兩張皮。信息化建設是雙重預防機制有效運行的關鍵之一。雙重預防機制運行過程中會產生大量的風險和隱患數(shù)據，通過信息化手段不斷完善風險和隱患數(shù)據庫，提高業(yè)務流程效率，能夠支持雙重預防機制的運行和持續(xù)改進。然而，一些煤礦的雙重預防管理信息系統(tǒng)與企業(yè)實際的安全管理工作脫節(jié)，導致有系統(tǒng)、無數(shù)據，成為擺設。

建設和應用兩張皮。有些煤礦雙重預防機制建設的目的不是著眼于應用，而是應對檢查和驗收，只追求形式上的完備性，將大量精力花費在編制雙重預防機制的各種材料上。然而這些材料既不在日常安全管理工作中應用，也不是雙重預防機制運行的結果，還給礦上造成了巨大的負擔。

“三個不統(tǒng)一”和“三個兩張皮”現(xiàn)象在很多煤礦中都或多或少存在，極大影響了雙重預防機制建設和運行效果。

推行“二八”建設法，收到明顯效果

針對“三個不統(tǒng)一”和“三個兩張皮”問題，我們通過與大量煤礦開展合作，總結出一套符合我國煤礦雙重預防機制建設的“二八”建設法，即兩個統(tǒng)領、八個支點。

兩個統(tǒng)領是指企業(yè)應遵循一系列基本原則和科學的建設流程。其基本原則包括四個“必須”，即風險辨識必須全覆蓋、風險隱患必須明確劃分、流程設計必須閉環(huán)、制度設計必須有考核。其建設流程強調“一個結合、一個區(qū)分”，即結合管理體系建設流程和信息系統(tǒng)建設流程的要求進行創(chuàng)新，明確區(qū)分建設和運行兩個階段。

八個支點，即一是通過培訓工作，理清風險和隱患的基本概念，解決風險和隱患兩張皮問題；二是通過重視雙重預防機制建設，解決各方理解不統(tǒng)一問題；三是結合企業(yè)的個性化安全管理流程，解決建設和應用兩張皮問題；四是通過明確組織機構與各級責任，解決口頭和行動不統(tǒng)一的問題；五是通過風險管控清單和任務，解決有辨識、無管控，長期運行難落地的問題；六是通過對風險的過程管控，將風險分級管控落到實處，解決長期和短期運行問題；七是通過信息化建設，解決系統(tǒng)和安全管理兩張皮的問題；八是通過雙重預防機制實現(xiàn)動態(tài)更新，解決雙重預防機制持續(xù)運行的問題。

兩個統(tǒng)領作為基礎，既規(guī)定雙重預防機制建設的原則，也規(guī)范了建設流程。八個支點則是在雙重預防機制建設原則的基礎上，支撐整改建設流程，確保每個建設階段都科學合理，有效解決了“三個不統(tǒng)一”和“三個兩張皮”問題。

目前，“二八”建設法已在山東省和山西省諸多煤礦應用，收到了明顯的效果。2019年10月12日，“二八”建設法在山東能源新礦集團翟鎮(zhèn)煤礦召開的山東煤礦雙重預防機制建設現(xiàn)場推進會上做了重點推介。

針對當前雙重預防機制建設中存在的關鍵問題，“二八”建設法可操作性強，對于任何希望持續(xù)提升雙重預防機制運行效率的煤礦都具有重要的指導意義，同時對其他行業(yè)的雙重預防機制建設也具有參考價值。

（作者系中國礦業(yè)大學教授、博士生導師，安全科學與應急管理研究中心主任）