第三方治理：一網(wǎng)撒向多少魚？

2016-04-29 20:03:31 來源: 中國(guó)環(huán)境報(bào)

環(huán)境污染第三方治理(以下簡(jiǎn)稱第三方治理)是排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式，是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。
　　
　　國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。
　　
　　實(shí)際上，環(huán)境保護(hù)部推進(jìn)第三方治理已有10余年，由于體制、機(jī)制不健全，法律、政策有待完善，一直進(jìn)展緩慢。此次《意見》的出臺(tái)，是否能為第三方治理存在的問題提出解決之道?《意見》有哪些新提法，能否打開新市場(chǎng)?本期報(bào)道將進(jìn)行解讀。
　　
　　國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》。《意見》涵蓋范圍很廣，幾乎包括環(huán)保產(chǎn)業(yè)的所有方面，如市政基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)的工業(yè)污染治理。
　　
　　《意見》采用了許多新詞匯，比如環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)、綜合環(huán)境服務(wù)、環(huán)境服務(wù)公司等，亮點(diǎn)很多。
　　
　　細(xì)化環(huán)境公用設(shè)施運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化
　　
　　去年年底出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)60號(hào)文)中，曾提到第三方治理，但只明確了工業(yè)治污和第三方監(jiān)測(cè)被納入第三方治理的范圍。對(duì)于市政領(lǐng)域，國(guó)發(fā)60號(hào)文在“推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化”部分，提出積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。
　　
　　而此次出臺(tái)的《意見》繼承了包括“環(huán)境公用設(shè)施”在內(nèi)的市政設(shè)施進(jìn)一步市場(chǎng)化的具體要求，這些要求在《意見》第二部分“推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化”中得到細(xì)化。
　　
　　將環(huán)境修復(fù)納入第三方治理范圍
　　
　　最重要的是《意見》涵蓋了污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治，通過環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)的方式進(jìn)入環(huán)境修復(fù)市場(chǎng)，這是在之前所有文件中沒有明確看到的。
　　
　　在財(cái)政部2014年96號(hào)文《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》中，環(huán)境治理被列入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍。由于96號(hào)文重在政府采購(gòu)的程序，對(duì)這個(gè)方向未有任何展開論述。但是，環(huán)境修復(fù)這個(gè)領(lǐng)域必然會(huì)被明確識(shí)別和納入采購(gòu)。
　　
　　這一方向在《意見》中得以明確，《意見》第二(四)部分提出“對(duì)以(地方)政府為責(zé)任主體的城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等，采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)(合同環(huán)境服務(wù))等方式引入第三方治理。”
　　
　　配合預(yù)算法、政府采購(gòu)公共服務(wù)等方面的政策，結(jié)合資本的力量和地方融資模式的改變，環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的市場(chǎng)將逐步打開。
　　
　　在工業(yè)領(lǐng)域引入強(qiáng)制手段
　　
　　由于工業(yè)領(lǐng)域的第三方治理屬于企業(yè)之間的委托行為，《意見》并沒有很多強(qiáng)制性舉措，更多是通過加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管和引導(dǎo)外包服務(wù)來促進(jìn)第三方治理的形成，并在排污權(quán)交易、技術(shù)咨詢、績(jī)效評(píng)估等方面均有考慮，第十一條“限期第三方治理”引入了一定的強(qiáng)制手段。
　　
　　其他亮點(diǎn)還包括環(huán)境服務(wù)公司的黑名單制度、環(huán)境監(jiān)管信息的公開、綠色銀行評(píng)級(jí)、貸款優(yōu)惠、環(huán)境保險(xiǎn)等重要方面，期待在這些方面有更細(xì)化的措施出現(xiàn)。信息公開下監(jiān)管的嚴(yán)格，將是打開工業(yè)領(lǐng)域第三方治理市場(chǎng)的直接動(dòng)力。
　　
　　各方觀點(diǎn)
　　
　　濟(jì)邦咨詢總經(jīng)理張燎
　　
　　對(duì)于《意見》有幾點(diǎn)建議：第一，未能闡明環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化與住建部的特許經(jīng)營(yíng)有什么區(qū)別和聯(lián)系，也不清楚與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委力推的PPP有什么關(guān)系。提出了新概念，但沒有說清各種概念、定義之間的區(qū)別，更容易讓人混淆。
　　
　　第二，實(shí)際上，排污企業(yè)和工業(yè)園區(qū)是第三方治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)監(jiān)管處罰就會(huì)引導(dǎo)排污企業(yè)選擇第三方專業(yè)化治理。可惜《意見》在如何避免對(duì)專業(yè)治理公司的重復(fù)征稅、如何追溯環(huán)境責(zé)任等問題上著墨不多。
　　
　　第三，實(shí)行差別化電價(jià)、水價(jià)的提法值得商榷，除了扭曲要素價(jià)格外，看不出能為企業(yè)節(jié)省多少成本、形成多大激勵(lì)。
　　
　　清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤
　　
　　《意見》有幾點(diǎn)意義：第一，第三方治理范圍包括了政府公共服務(wù)，覆蓋范圍擴(kuò)大，從工業(yè)治理到市政，為市政特許經(jīng)營(yíng)確定明確地位。第二，非常有利于環(huán)境服務(wù)業(yè)的地位確立和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。第三，文件立足于促進(jìn)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)，而不是僅在資本層面的政企合作。第四，環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)的提法是合同環(huán)境服務(wù)的升級(jí)，更指向環(huán)境效果。第五，第一次劃分排污者和治污者之間的環(huán)境責(zé)任。
　　
　　桑德環(huán)境董事長(zhǎng)文一波
　　
　　同等條件下，排污企業(yè)采用第三方治理模式，成本要比企業(yè)自己治理低10%~20%。因?yàn)殡S著市場(chǎng)化程度、運(yùn)營(yíng)規(guī)模的集中度提高，提供第三方治理的環(huán)境服務(wù)公司能同時(shí)做幾百個(gè)項(xiàng)目，很多公共資源可在各個(gè)項(xiàng)目間共享。如果排污企業(yè)自己治理，一些核心設(shè)施就需要自己配置。不僅如此，環(huán)境服務(wù)公司采購(gòu)藥劑數(shù)量多，比排污企業(yè)單獨(dú)采購(gòu)的價(jià)格也低不少。
　　
　　博天環(huán)境集團(tuán)高級(jí)副總裁繆冬塬
　　
　　《意見》明確了很多問題。第一，明確了責(zé)任主體。《意見》非常清晰地提出了相關(guān)方責(zé)任，排污企業(yè)承擔(dān)的是污染治理的主體責(zé)任，第三方治理單位承擔(dān)的是污染治理責(zé)任。這解決了之前關(guān)于責(zé)任主體的問題，是在法律層面的推進(jìn)和明確。在制度方面，明確提出要抓緊出臺(tái)第三方治理的規(guī)章制度，對(duì)相關(guān)方的責(zé)任邊界、處罰對(duì)象、處罰措施做出了規(guī)定。
　　
　　第二，《意見》提出的實(shí)施限期治理屬于倒逼機(jī)制，不只是推進(jìn)，還具有強(qiáng)制性。
　　
　　第三，給出了收益模型。第三方減排后，由排污企業(yè)作為排污權(quán)的交易和收益主體，提出了有關(guān)第三方治理的收益問題。
　　
　　此外，明確第三方治理的稅收優(yōu)惠政策，是對(duì)第三方治理很大程度的傾斜性意見。發(fā)展環(huán)保資本市場(chǎng)，對(duì)符合條件的第三方治理企業(yè)上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實(shí)行優(yōu)先審批，更加重了政策傾斜。