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習(xí)慣上，當(dāng)面臨某種問題,、探究解決方案的時候,，人們通常傾向于去尋找單一性的,、決定性的因素，以更有效率地解決問題,。當(dāng)下,，面臨“霧霾”帶來的心理與生理 上的負(fù)面影響，這種思維方式受到了越來越多的挑戰(zhàn),。因為人們發(fā)現(xiàn)：造成“霧霾”的原因眾多,，僅就能源方面而言，交通擁堵,、油品質(zhì)量,、燃煤污染等都是顯著的因素。并且,，沒有任何一種污染物起決定性作用,，但是卻都是重要的“禍端”，“抓牛鼻子”有點無處可抓,。此種情況下,，“多管齊下”、“綜合治理”是人們迅速與自然關(guān)系的反應(yīng),。筆者以“如何減少燃煤污染”為例,，討論一下何謂“綜合治理”。

　　減少燃煤污染存在

　　多種途徑,、技術(shù)可供選擇

　　如果能在末端實現(xiàn)各種污染物的零排放,，那么從整體上看，煤炭就是“零排放綠色能源了,�,！笔聦嵣希�煤炭清潔化利用一直是解決“臟”煤炭問題的途徑,，也存在著從煤炭洗選,、加工到轉(zhuǎn)化的眾多技術(shù)路線，包括煤多聯(lián)產(chǎn),、煤化工中提高排放標(biāo)準(zhǔn)等,。如果從減少煤炭使用的角度看，提高煤炭利用效率（比如采用更先進(jìn)的IGCC代替?zhèn)鹘y(tǒng)亞臨界機組），降低使用煤炭的活動水平（比如以分布式供暖代替集中供暖,，關(guān)停鋼鐵產(chǎn)能以減少焦炭需求）,，進(jìn)行燃料替代（用天然氣代替煤炭）等，可供選擇非常多,。所有這些途徑與技術(shù)如果采用,，對減緩霧霾都將是有效的。

　　那么,，問題的關(guān)鍵是：從哪個角度,、哪個技術(shù)入手最合適，這需要我們有一個共同的思維方式,。

　　要實現(xiàn)既定的治霾目標(biāo),，在存在多種選擇的情況下，成本最小的減排方案顯然應(yīng)是政策與行動最優(yōu)先的著力點,，然后是成本次小的,，逐級擴大。這就是經(jīng)濟學(xué)一般理論上講的成本有效性,，這是能夠保證推行一項政策的收益大于支出,，也就是具有效率的必要條件。就霧霾問題而言,，不同的途徑與技術(shù)的成本排序如何呢,？可以結(jié)合技術(shù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析與比較。就目前的討論而言,，關(guān)停煤炭的散燒取暖被普遍認(rèn)為減排成本最低,，因為其排放強度可能是大型電廠的上百倍到幾千倍。這一點基本是共識,。但是,，從有些技術(shù)的角度來比較，結(jié)論就不是那么顯然了,。其主要原因是,，我國價格信號的傳導(dǎo)還很不順暢，不同部門,、不同地區(qū)面臨著太多“特定”的價格體系,。

　　比如東部地區(qū)要實現(xiàn)減排，到底是本地進(jìn)一步提高排放集約度,，還是通過將污染轉(zhuǎn)移到西部,，輸電實現(xiàn)減排更合適的問題。本地進(jìn)一步提高集約度,，意味著成本的上升,，并且由于既有標(biāo)準(zhǔn)（比如電廠）已經(jīng)很高,，其進(jìn)一步提升的難度很大，但是輸電同樣面臨著西部增加排放損失,、長距離輸送高損耗帶來的成本增加等問題,。這就需要細(xì)致的經(jīng)濟分析。

　　實現(xiàn)政策目標(biāo)的政策工具

　　傳統(tǒng)上,，我國習(xí)慣上采用“命令-控制”型的治理模式,，最主要的方式就是目標(biāo)的逐層分解考核，對政策目標(biāo)與政策工具的區(qū)分需要并不強烈,。但是,，隨著市場體系的建立,，企業(yè)作為自主經(jīng)營主體地位的取得,，“目標(biāo)的分解與考核”的效果越來越差，而且與“減少政府對微觀經(jīng)濟”干預(yù)的目標(biāo)相矛盾,。這一情況下,，如何通過適當(dāng)?shù)恼�策工具，實現(xiàn)既定的政策目標(biāo),，就有探討的必要,。

　　傳統(tǒng)上，政府可以采用的產(chǎn)業(yè)政策工具有兩大類,，即稅收政策與財政政策,，也就是通過“稅”與“補貼”的方式去改變市場的價格信號，從而對市場參與者的行為產(chǎn)生政府期望方向的引導(dǎo),，以最終實現(xiàn)目標(biāo),。“排放-貿(mào)易”體系對排放總量進(jìn)行了限制,，理論上具有與相應(yīng)排放稅政策相同的政策效果,。

　　典型的例子比如電力短期競價市場。市場價格的形成,，在于各發(fā)電廠商基于自身的可變成本報價,，最終滿足需求的“邊際廠商”的報價形成市場價格，而其他廠商獲得相應(yīng)的“租金”,。一般情況下,，天然氣的價格要遠(yuǎn)大于煤炭，因此天然氣發(fā)電比煤電廠更有可能成為“邊際廠商”,，無法獲得較大的市場份額與利用率,。但是，煤電廠的排放比天然氣電廠大,，這一結(jié)果無疑將會增大環(huán)境的負(fù)擔(dān),。如果這一結(jié)果并非政府決策者所期望的，那么通過加征碳稅，在一個足夠高的水平下,，煤電廠與天然氣電廠的這種排序就有可能倒轉(zhuǎn),，從而實現(xiàn)決策者降低污染物排放的正常目標(biāo)。

　　這是歐盟建立碳交易市場,，以促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的理論與政策背景,。但是，現(xiàn)實的發(fā)展超出了政策設(shè)計者的預(yù)期,，經(jīng)濟增長的乏力,、導(dǎo)致了非常低的碳價格水平，對實現(xiàn)目標(biāo)的提拉作用太小,。

　　“抓手”型政策

　　多數(shù)情況下不會是好政策

　　“抓手”是傳統(tǒng)上政府工作開展的一種模式,。比如目前部分地區(qū)對煤炭利用基礎(chǔ)設(shè)施（電廠、鋼廠）采取的直接關(guān)停,、限制政策,，其必然不會是成本最低的。更關(guān)鍵的是,，這些限制只發(fā)生在一些地區(qū)與少數(shù)的幾個部門,，這會產(chǎn)生嚴(yán)重的泄露，削弱甚至抵銷政策的作用,。這些部門的限制,，會將這部分煤炭使用以直接的方式（比如異地建廠）或者間接的方式（削煤降低了整體的煤炭價格，造成了其他地區(qū)用煤的反彈）發(fā)生在其他地區(qū),，整體上是否能達(dá)到節(jié)能減排的效果,，值得懷疑。全局性的,、覆蓋所有經(jīng)濟部門的政策與措施是保證政策目標(biāo)實現(xiàn)所必需的,。

　　要建立政策推出前的評估機制

　　不同的政策目標(biāo)，可導(dǎo)致截然不同的政策選擇,。比如以上提及的“關(guān)停煤炭散燒”是成本最低的減排方案,，但這是討論減排目標(biāo)前提下的結(jié)論。一般而言,，煤炭的散燒涉及邊遠(yuǎn)地區(qū)與最困難群體的基本生活需求,，民生目標(biāo)如果也是一個考慮因素，并且短期內(nèi)缺乏其他實現(xiàn)這一目標(biāo)的支持政策,，那么減排的目標(biāo)可能就失去了優(yōu)先權(quán),。

　　政策工具是否有效率，是否有實現(xiàn)目標(biāo)成本更低的解決方案,？建立一個環(huán)境排放市場,，或者征收環(huán)境稅,，將是保證全局有效的重要方式。以“十一五”期間廣泛推行的“關(guān)停小火電”為例,，就減少排放而言,，它關(guān)停了效率低下的機組，短期內(nèi)具有節(jié)能減排的效果,。但是,，出于“滿足電力缺口”或者“關(guān)停機組相應(yīng)就業(yè)人員安置問題”目標(biāo)的“上大壓小”政策，用一個新的大型煤電機組,，代替了一個老舊的小型煤炭機組,，長期來看，意味著未來30-40年的長期排放,，相比于老舊機組到壽期的自然淘汰（比如5-10年高排放,，然后可能就不會有煤電需要建設(shè)，或者政策限制煤電無法建設(shè)）,，其是減少了還是增加了排放,，并沒有一個顯然的答案,。決策者需要更顯性的衡量各個目標(biāo)的取舍,，短期目標(biāo)與長期的取舍�,！　　�

　　總之,，“霧霾”的產(chǎn)生是個多因素共同作用的結(jié)果，其解決方案必然需要照顧到多個政策目標(biāo),，使用多種政策工具,。只有明確了目標(biāo)、工具以及二者的聯(lián)系,，關(guān)于“霧霾”治理的討論才能在同一個平臺上,，實現(xiàn)一個共同的綜合治理之道。