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國家推行環(huán)境污染責(zé)任保險以來,，在基層試點已經(jīng)8年多，取得了積極成效，為深入推行積累了豐富經(jīng)驗。但全面推行仍然存在法律依據(jù)缺乏、評估機制不全,、政府難以推動、企業(yè)積極性不足,、保險公司理賠難等問題,。

    2013年，環(huán)境保護部,、中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》,。2015年，新《環(huán)境保護法》規(guī)定鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險,，為探索環(huán)境污染強制責(zé)任保險落地提供了政策和法律依據(jù),。筆者認為,，要讓這一保險真正在企業(yè)落地，仍有諸多問題需要研究與探索,。

   環(huán)境污染強制責(zé)任險落地存在哪些問題

    雖然部分省份已探索出臺了強制保險的政策和規(guī)定,，但目前大多仍停留在原則上，尚無強制保險操作機制,、規(guī)程等,。主要原因是尚未解決強制責(zé)任保險的政策定位、損害對象,、強制范圍和評估鑒定等問題,。

    強制責(zé)任保險的政策性和商業(yè)性定位模糊。所謂強制,，是政府履行環(huán)境保護和維護污染受害者權(quán)益的客觀選擇,，是政府對企業(yè)存在環(huán)境風(fēng)險的必然要求,，其政策性遠遠大于商業(yè)性,。然而，試點多年的環(huán)境污染責(zé)任保險走的是商業(yè)化路子,，缺少強制的主要內(nèi)容,，如誰來強制、強制什么,、怎么強制,、強制程度等。目前,，強制責(zé)任保險的定位仍缺乏立法依據(jù),，雖然已有一些政策性規(guī)定，但僅停留在環(huán)保部門管理范圍內(nèi),。如建設(shè)項目審批和竣工驗收,、排污許可證發(fā)放、清潔生產(chǎn)審核等環(huán)節(jié),，其強制范圍有限,，對已辦理過上述事項的企業(yè)尚無手段，同時其強制具有滯后性,。另外,，強制保險如不及時試點和推行，可能會導(dǎo)致8年來的非強制保險試點周期長,、成績萎縮,，甚至可能會走進死胡同。

    環(huán)境污染事故損害對象缺乏解釋,。雖然試點多年,，但對污染損害對象的理解一直處于模糊狀態(tài)。相關(guān)文件中對環(huán)境污染責(zé)任保險的定義，是指以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險,。這“第三者”包括哪些,，尚無相關(guān)文件解釋來明確界定。依照現(xiàn)行民事和侵權(quán)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)來看,，是指明確的損害主體,。其實不然，環(huán)境污染造成的損害往往具有空間性和時間性,，不僅可能造成群眾人身損害和財產(chǎn)損失,，更多地是對無責(zé)任主體的公共環(huán)境造成損害，包括水體,、大氣,、土壤、地下水等,。這些遭受污染的公共環(huán)境是否應(yīng)納入“第三者”范圍,？另外，企業(yè)非從事環(huán)境管理的職工受到污染傷害是否應(yīng)納入“第三者”范圍,？諸如此類的問題目前尚無定論,。

    強制的損害責(zé)任范圍是否具有確定性尚不明確。環(huán)境污染造成第三者受到損害的內(nèi)容諸多,，如人身傷害或死亡,、動植物受損、河道或土壤污染,、大氣污染等,。那么，強制責(zé)任保險具體保什么,？其強制責(zé)任范圍和實際功能確定為什么,？這些都是環(huán)境污染強制責(zé)任保險的重要問題。交通強制險對此已經(jīng)明確,，是由保險公司對被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成受害人的人身傷亡,、財產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹娭菩载?zé)任保險,。環(huán)境污染強制責(zé)任保險也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其污染特性明確其限額和分項限額,。同時，強制保險與非強制保險能否進行捆綁,？是否需要將部分污染損害內(nèi)容拉出強制范圍,，供企業(yè)選擇性投保？這些都有待研究,。

    強制費率缺乏技術(shù)規(guī)范,。環(huán)境污染有其特殊性和復(fù)雜性,，具有受害面廣、受害程度潛伏,、鑒定評估復(fù)雜,、與群眾生產(chǎn)生活直接、影響社會穩(wěn)定等特點,。同時,，企業(yè)行業(yè)類型諸多，環(huán)境風(fēng)險防控能力參差不齊,，導(dǎo)致污染因子和有害程度復(fù)雜,，這與交通強制險有明顯區(qū)別。而目前尚無針對強制保險費率可行性的科學(xué)研究和論證,，尚無相應(yīng)技術(shù)規(guī)范,。這是強制保險落地的一個重要技術(shù)環(huán)節(jié)。

    缺乏風(fēng)險評估,、鑒定技術(shù)規(guī)范和專業(yè)經(jīng)紀機構(gòu),。試點這些年，基層工作者一直在摸著石頭過河,，因缺乏相關(guān)技術(shù)規(guī)范和機制,，在保險費率、理賠等方面借用的是保險公司一些成熟的經(jīng)驗和做法,。如在試點中，企業(yè)投保的保險費率是由保險公司委托一些風(fēng)評機構(gòu)或環(huán)評機構(gòu),，對企業(yè)環(huán)�,！叭�同時”驗收、�,；�品及危險廢物,、周邊敏感點、經(jīng)營產(chǎn)值等情況進行評定,，然后利用矩陣計算的方式來確定,。但這仍然存在一些問題：一是缺乏行業(yè)技術(shù)規(guī)范支撐。雖然國家已出臺了氯堿,、硫酸等行業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南,，但這一技術(shù)指南所涉行業(yè)少，其它行業(yè)參照可比對性低,，難以滿足強制保險風(fēng)險評估的現(xiàn)實需要,。二是缺乏評估和鑒定檢測技術(shù)規(guī)范。現(xiàn)有環(huán)境保護檢測技術(shù)規(guī)范能否運用到或滿足評估和鑒定仍需要實踐和論證,。三是保險機構(gòu)不具備獨立評估和鑒定能力,，需要專業(yè)的經(jīng)紀機構(gòu)來進行,。而有資質(zhì)的環(huán)境污染風(fēng)險評估和損害鑒定評估經(jīng)紀機構(gòu)缺乏，難以滿足實際投保需要,。

    多措并舉推動環(huán)境污染強制責(zé)任險落地

    要推動環(huán)境污染強制責(zé)任險落地,，需解決以下幾個問題。

    首先,，解決強制保險定位問題,。環(huán)境污染強制責(zé)任險具有政策和商業(yè)兩重性，其政策性明顯強于商業(yè)性,。應(yīng)依據(jù)《環(huán)境保護法》有關(guān)規(guī)定,，在科學(xué)研究和論證基礎(chǔ)上，盡早出臺強制保險專門的法規(guī)或規(guī)章,，將強制保險的性質(zhì)定位,、損害對象、強制范圍,、鑒定評估,、定審理賠等納入法制軌道。地方性法規(guī)和規(guī)范性文件可根據(jù)區(qū)域特點細化,，明確強制保險的行業(yè),、范圍、經(jīng)濟政策,、約束機制和激勵措施等,。浙江省處于全國經(jīng)濟發(fā)展前沿，試點以來積累了很多經(jīng)驗,，環(huán)境污染非強制責(zé)任保險投保數(shù)量和一些經(jīng)驗走在了全國前列,，其強制保險的條件也趨于成熟，可率先實施環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點,，并配套專門的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件,。浙江省政府已在2014年下發(fā)《關(guān)于進一步發(fā)揮保險功能作用促進我省經(jīng)濟社會發(fā)展的意見》，明確提出推動出臺環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的政策意見,，在重金屬,、化工等重污染、高風(fēng)險行業(yè)試行強制性保險,。

    其次,，解決強制保險損害主體和侵權(quán)責(zé)任問題。環(huán)境污染責(zé)任保險中的“第三者”,，不僅包括明確的損害主體,，還包括水體、大氣,、土壤等公共環(huán)境的損害主體,，應(yīng)當(dāng)一并予以明確,。同時，要明確這兩方面損害的侵權(quán)責(zé)任認定,。一是對有明確損害主體損害責(zé)任的認定,，應(yīng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任執(zhí)行。二是公共環(huán)境的損害主體沒有直接而明確的損害對象,，公共環(huán)境是由政府來保護,、管理、開發(fā)和利用,，政府有責(zé)任來維護公共環(huán)境安全,。顯然，公共環(huán)境受到的損害補償,，政府可參與其中,。例如，政府可出臺關(guān)于推進生態(tài)有償,、生態(tài)補償,、生態(tài)賠償機制建設(shè)的實施意見，明確對公共生態(tài)環(huán)境造成污染或者生態(tài)破壞的,，應(yīng)依法承擔(dān)環(huán)境污染損害賠償責(zé)任,；制定生態(tài)賠償辦法，將排除危害,、應(yīng)急處置,、污染評估、污染治理,、生態(tài)修復(fù)等納入生態(tài)賠償范圍,，由政府代為進行公共環(huán)境污染損害治理和生態(tài)修復(fù)等工作。

    第三,，解決強制保險責(zé)任范圍問題。應(yīng)明確界定強制責(zé)任范圍,，將行業(yè)企業(yè)類別,、污染風(fēng)險等級、主體損害程度,、公共環(huán)境損害程度等參數(shù)引入強制保險責(zé)任范圍,，分門別類地確定強制保險責(zé)任限額，明確包括人身,、財產(chǎn),、公共環(huán)境等分項限額，使強制保險看得懂,、說得清,、講得明,。同時，將強制保險與非強制保險科學(xué)捆綁,，體現(xiàn)非強制保險的商業(yè)性,，科學(xué)設(shè)立可供選擇投保的內(nèi)容，將部分環(huán)境污染風(fēng)險的參保內(nèi)容交由企業(yè)決定,，提高企業(yè)主環(huán)境污染風(fēng)險的主體責(zé)任意識和參與投保的積極性,。

     第四，解決強制保險評估鑒定技術(shù)理賠機制問題,。一是出臺環(huán)境風(fēng)險評估和損害鑒定的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準,，使環(huán)境污染責(zé)任保險的全過程有程序、有標(biāo)準,、有技術(shù),，促進保險公司在企業(yè)投保、污染事故評估,、定審賠付等環(huán)節(jié)能快速介入,，科學(xué)定保、規(guī)范鑒定,、合理賠付,。二是加強對環(huán)境風(fēng)險評估和損害鑒定機構(gòu)的培養(yǎng)，使其數(shù)量滿足當(dāng)前和今后強制保險與非強制保險市場的需求,。三是建立保險費率上浮,、下調(diào)的理賠機制，以年度出險為依據(jù),，合理設(shè)定上浮和下調(diào)比例,，以此來刺激企業(yè)自覺增強環(huán)境風(fēng)險防控意識，加強污染防治設(shè)施的投入,、改造和升級,，同時促進環(huán)境污染責(zé)任保險的市場培育。

    此外,，政府應(yīng)有限介入,。目前，企業(yè)投保熱情并不高,，如果強制保險出臺,，可能會出現(xiàn)企業(yè)只買強制保險而不買非強制保險的情況。一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故,，保險公司只能依強制保險限額理賠,，企業(yè)仍可能要自付巨額的污染損害費用，甚至可能引發(fā)群眾上訪,、群體事件等,，影響社會穩(wěn)定,。在這種情況下，政府有限介入顯得十分必要,。桐鄉(xiāng)市在試點過程中充分考慮到這一點,，在生態(tài)賠償機制中建立了生態(tài)基金制度，市政府印發(fā)《生態(tài)基金使用管理辦法》,，對環(huán)境污染理賠不能滿足實際損害的情況進行兜底,，讓受害群眾及時得到賠償，同時也減輕企業(yè)壓力,�,！掇k法》建立了生態(tài)基金賬戶，設(shè)置基礎(chǔ)資金額度不低于5000萬元,，從前3年的排污費,、行政罰款、排污權(quán)交易,、生態(tài)捐助等資金中籌集,。生態(tài)基金主要用于環(huán)境污染事件應(yīng)急處置、無責(zé)任主體的污染物處置,、環(huán)境污染損害評估鑒定,、公共環(huán)境的污染治理和生態(tài)修復(fù)、必要的環(huán)境民事侵權(quán)救濟等,。這為強制保險在全市落地做好了政府層面的準備,。