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國(guó)家推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)以來(lái),，在基層試點(diǎn)已經(jīng)8年多，取得了積極成效,，為深入推行積累了豐富經(jīng)驗(yàn),。但全面推行仍然存在法律依據(jù)缺乏、評(píng)估機(jī)制不全,、政府難以推動(dòng),、企業(yè)積極性不足、保險(xiǎn)公司理賠難等問(wèn)題,。

    2013年,，環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,。2015年,，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),，為探索環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)落地提供了政策和法律依據(jù)。筆者認(rèn)為,，要讓這一保險(xiǎn)真正在企業(yè)落地,，仍有諸多問(wèn)題需要研究與探索。

   環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)落地存在哪些問(wèn)題

    雖然部分省份已探索出臺(tái)了強(qiáng)制保險(xiǎn)的政策和規(guī)定,，但目前大多仍停留在原則上,，尚無(wú)強(qiáng)制保險(xiǎn)操作機(jī)制、規(guī)程等,。主要原因是尚未解決強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的政策定位,、損害對(duì)象、強(qiáng)制范圍和評(píng)估鑒定等問(wèn)題,。

    強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的政策性和商業(yè)性定位模糊,。所謂強(qiáng)制，是政府履行環(huán)境保護(hù)和維護(hù)污染受害者權(quán)益的客觀選擇,，是政府對(duì)企業(yè)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的必然要求,，其政策性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于商業(yè)性。然而,，試點(diǎn)多年的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)走的是商業(yè)化路子,，缺少?gòu)?qiáng)制的主要內(nèi)容，如誰(shuí)來(lái)強(qiáng)制,、強(qiáng)制什么,、怎么強(qiáng)制、強(qiáng)制程度等,。目前,，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的定位仍缺乏立法依據(jù)，雖然已有一些政策性規(guī)定,，但僅停留在環(huán)保部門(mén)管理范圍內(nèi),。如建設(shè)項(xiàng)目審批和竣工驗(yàn)收、排污許可證發(fā)放,、清潔生產(chǎn)審核等環(huán)節(jié),，其強(qiáng)制范圍有限，對(duì)已辦理過(guò)上述事項(xiàng)的企業(yè)尚無(wú)手段,，同時(shí)其強(qiáng)制具有滯后性,。另外，強(qiáng)制保險(xiǎn)如不及時(shí)試點(diǎn)和推行,，可能會(huì)導(dǎo)致8年來(lái)的非強(qiáng)制保險(xiǎn)試點(diǎn)周期長(zhǎng),、成績(jī)萎縮，甚至可能會(huì)走進(jìn)死胡同,。

    環(huán)境污染事故損害對(duì)象缺乏解釋,。雖然試點(diǎn)多年,，但對(duì)污染損害對(duì)象的理解一直處于模糊狀態(tài)。相關(guān)文件中對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的定義,，是指以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn),。這“第三者”包括哪些，尚無(wú)相關(guān)文件解釋來(lái)明確界定,。依照現(xiàn)行民事和侵權(quán)責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)來(lái)看,，是指明確的損害主體。其實(shí)不然,，環(huán)境污染造成的損害往往具有空間性和時(shí)間性,，不僅可能造成群眾人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損失，更多地是對(duì)無(wú)責(zé)任主體的公共環(huán)境造成損害,，包括水體,、大氣、土壤,、地下水等,。這些遭受污染的公共環(huán)境是否應(yīng)納入“第三者”范圍？另外,，企業(yè)非從事環(huán)境管理的職工受到污染傷害是否應(yīng)納入“第三者”范圍,？諸如此類(lèi)的問(wèn)題目前尚無(wú)定論。

    強(qiáng)制的損害責(zé)任范圍是否具有確定性尚不明確,。環(huán)境污染造成第三者受到損害的內(nèi)容諸多，如人身傷害或死亡,、動(dòng)植物受損,、河道或土壤污染、大氣污染等,。那么,，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)具體保什么？其強(qiáng)制責(zé)任范圍和實(shí)際功能確定為什么,？這些都是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的重要問(wèn)題,。交通強(qiáng)制險(xiǎn)對(duì)此已經(jīng)明確，是由保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生道路交通事故造成受害人的人身傷亡,、財(cái)產(chǎn)損失,，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹?qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其污染特性明確其限額和分項(xiàng)限額,。同時(shí),，強(qiáng)制保險(xiǎn)與非強(qiáng)制保險(xiǎn)能否進(jìn)行捆綁？是否需要將部分污染損害內(nèi)容拉出強(qiáng)制范圍,，供企業(yè)選擇性投保,？這些都有待研究,。

    強(qiáng)制費(fèi)率缺乏技術(shù)規(guī)范。環(huán)境污染有其特殊性和復(fù)雜性,，具有受害面廣,、受害程度潛伏、鑒定評(píng)估復(fù)雜,、與群眾生產(chǎn)生活直接,、影響社會(huì)穩(wěn)定等特點(diǎn)。同時(shí),，企業(yè)行業(yè)類(lèi)型諸多,，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力參差不齊，導(dǎo)致污染因子和有害程度復(fù)雜,，這與交通強(qiáng)制險(xiǎn)有明顯區(qū)別,。而目前尚無(wú)針對(duì)強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)率可行性的科學(xué)研究和論證，尚無(wú)相應(yīng)技術(shù)規(guī)范,。這是強(qiáng)制保險(xiǎn)落地的一個(gè)重要技術(shù)環(huán)節(jié),。

    缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、鑒定技術(shù)規(guī)范和專(zhuān)業(yè)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu),。試點(diǎn)這些年,，基層工作者一直在摸著石頭過(guò)河，因缺乏相關(guān)技術(shù)規(guī)范和機(jī)制,，在保險(xiǎn)費(fèi)率,、理賠等方面借用的是保險(xiǎn)公司一些成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法。如在試點(diǎn)中,，企業(yè)投保的保險(xiǎn)費(fèi)率是由保險(xiǎn)公司委托一些風(fēng)評(píng)機(jī)構(gòu)或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),，對(duì)企業(yè)環(huán)保“三同時(shí)”驗(yàn)收,、�,；�品及危險(xiǎn)廢物、周邊敏感點(diǎn),、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)值等情況進(jìn)行評(píng)定,，然后利用矩陣計(jì)算的方式來(lái)確定。但這仍然存在一些問(wèn)題：一是缺乏行業(yè)技術(shù)規(guī)范支撐,。雖然國(guó)家已出臺(tái)了氯堿,、硫酸等行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南，但這一技術(shù)指南所涉行業(yè)少,，其它行業(yè)參照可比對(duì)性低,，難以滿足強(qiáng)制保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需要。二是缺乏評(píng)估和鑒定檢測(cè)技術(shù)規(guī)范。現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)檢測(cè)技術(shù)規(guī)范能否運(yùn)用到或滿足評(píng)估和鑒定仍需要實(shí)踐和論證,。三是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立評(píng)估和鑒定能力,，需要專(zhuān)業(yè)的經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。而有資質(zhì)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和損害鑒定評(píng)估經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)缺乏,，難以滿足實(shí)際投保需要,。

    多措并舉推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)落地

    要推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)落地，需解決以下幾個(gè)問(wèn)題,。

    首先,，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)定位問(wèn)題。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)具有政策和商業(yè)兩重性,，其政策性明顯強(qiáng)于商業(yè)性,。應(yīng)依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定，在科學(xué)研究和論證基礎(chǔ)上,，盡早出臺(tái)強(qiáng)制保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)的法規(guī)或規(guī)章,，將強(qiáng)制保險(xiǎn)的性質(zhì)定位、損害對(duì)象,、強(qiáng)制范圍,、鑒定評(píng)估、定審理賠等納入法制軌道,。地方性法規(guī)和規(guī)范性文件可根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)細(xì)化,，明確強(qiáng)制保險(xiǎn)的行業(yè)、范圍,、經(jīng)濟(jì)政策,、約束機(jī)制和激勵(lì)措施等。浙江省處于全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿,，試點(diǎn)以來(lái)積累了很多經(jīng)驗(yàn),，環(huán)境污染非強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)投保數(shù)量和一些經(jīng)驗(yàn)走在了全國(guó)前列，其強(qiáng)制保險(xiǎn)的條件也趨于成熟,，可率先實(shí)施環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，并配套專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件,。浙江省政府已在2014年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮保險(xiǎn)功能作用促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見(jiàn)》,，明確提出推動(dòng)出臺(tái)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的政策意見(jiàn)，在重金屬,、化工等重污染,、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)試行強(qiáng)制性保險(xiǎn)。

    其次,，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)損害主體和侵權(quán)責(zé)任問(wèn)題,。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)中的“第三者”，不僅包括明確的損害主體,，還包括水體,、大氣,、土壤等公共環(huán)境的損害主體，應(yīng)當(dāng)一并予以明確,。同時(shí),，要明確這兩方面損害的侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定。一是對(duì)有明確損害主體損害責(zé)任的認(rèn)定,，應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任執(zhí)行,。二是公共環(huán)境的損害主體沒(méi)有直接而明確的損害對(duì)象，公共環(huán)境是由政府來(lái)保護(hù),、管理,、開(kāi)發(fā)和利用，政府有責(zé)任來(lái)維護(hù)公共環(huán)境安全,。顯然,，公共環(huán)境受到的損害補(bǔ)償，政府可參與其中,。例如,，政府可出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)生態(tài)有償、生態(tài)補(bǔ)償,、生態(tài)賠償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn),，明確對(duì)公共生態(tài)環(huán)境造成污染或者生態(tài)破壞的，應(yīng)依法承擔(dān)環(huán)境污染損害賠償責(zé)任,；制定生態(tài)賠償辦法,，將排除危害、應(yīng)急處置,、污染評(píng)估,、污染治理、生態(tài)修復(fù)等納入生態(tài)賠償范圍,，由政府代為進(jìn)行公共環(huán)境污染損害治理和生態(tài)修復(fù)等工作,。

    第三，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任范圍問(wèn)題,。應(yīng)明確界定強(qiáng)制責(zé)任范圍,，將行業(yè)企業(yè)類(lèi)別、污染風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),、主體損害程度,、公共環(huán)境損害程度等參數(shù)引入強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任范圍，分門(mén)別類(lèi)地確定強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額,，明確包括人身,、財(cái)產(chǎn)、公共環(huán)境等分項(xiàng)限額，使強(qiáng)制保險(xiǎn)看得懂,、說(shuō)得清,、講得明。同時(shí),，將強(qiáng)制保險(xiǎn)與非強(qiáng)制保險(xiǎn)科學(xué)捆綁,，體現(xiàn)非強(qiáng)制保險(xiǎn)的商業(yè)性，科學(xué)設(shè)立可供選擇投保的內(nèi)容,，將部分環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的參保內(nèi)容交由企業(yè)決定,，提高企業(yè)主環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任意識(shí)和參與投保的積極性。

     第四,，解決強(qiáng)制保險(xiǎn)評(píng)估鑒定技術(shù)理賠機(jī)制問(wèn)題,。一是出臺(tái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和損害鑒定的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的全過(guò)程有程序,、有標(biāo)準(zhǔn),、有技術(shù)，促進(jìn)保險(xiǎn)公司在企業(yè)投保,、污染事故評(píng)估,、定審賠付等環(huán)節(jié)能快速介入，科學(xué)定保,、規(guī)范鑒定,、合理賠付。二是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和損害鑒定機(jī)構(gòu)的培養(yǎng),，使其數(shù)量滿足當(dāng)前和今后強(qiáng)制保險(xiǎn)與非強(qiáng)制保險(xiǎn)市場(chǎng)的需求,。三是建立保險(xiǎn)費(fèi)率上浮、下調(diào)的理賠機(jī)制,，以年度出險(xiǎn)為依據(jù),，合理設(shè)定上浮和下調(diào)比例，以此來(lái)刺激企業(yè)自覺(jué)增強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí),，加強(qiáng)污染防治設(shè)施的投入,、改造和升級(jí)，同時(shí)促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的市場(chǎng)培育,。

    此外,，政府應(yīng)有限介入。目前,，企業(yè)投保熱情并不高，如果強(qiáng)制保險(xiǎn)出臺(tái),，可能會(huì)出現(xiàn)企業(yè)只買(mǎi)強(qiáng)制保險(xiǎn)而不買(mǎi)非強(qiáng)制保險(xiǎn)的情況,。一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，保險(xiǎn)公司只能依強(qiáng)制保險(xiǎn)限額理賠，企業(yè)仍可能要自付巨額的污染損害費(fèi)用,，甚至可能引發(fā)群眾上訪,、群體事件等，影響社會(huì)穩(wěn)定,。在這種情況下,，政府有限介入顯得十分必要。桐鄉(xiāng)市在試點(diǎn)過(guò)程中充分考慮到這一點(diǎn),，在生態(tài)賠償機(jī)制中建立了生態(tài)基金制度,，市政府印發(fā)《生態(tài)基金使用管理辦法》，對(duì)環(huán)境污染理賠不能滿足實(shí)際損害的情況進(jìn)行兜底,，讓受害群眾及時(shí)得到賠償,，同時(shí)也減輕企業(yè)壓力�,！掇k法》建立了生態(tài)基金賬戶,，設(shè)置基礎(chǔ)資金額度不低于5000萬(wàn)元，從前3年的排污費(fèi),、行政罰款,、排污權(quán)交易、生態(tài)捐助等資金中籌集,。生態(tài)基金主要用于環(huán)境污染事件應(yīng)急處置,、無(wú)責(zé)任主體的污染物處置、環(huán)境污染損害評(píng)估鑒定,、公共環(huán)境的污染治理和生態(tài)修復(fù),、必要的環(huán)境民事侵權(quán)救濟(jì)等。這為強(qiáng)制保險(xiǎn)在全市落地做好了政府層面的準(zhǔn)備,。