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   5月1日，山東省淄博市出臺了《煤炭清潔利用監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》），這標(biāo)志著淄博市煤炭清潔利用工作走上了法制化軌道。

   淄博市為什么出臺《條例》？《條例》出臺的背景是什么？《條例》將對淄博市煤炭工業(yè)發(fā)展帶來哪些影響……近日，記者帶著相關(guān)問題走進(jìn)了淄博市煤炭工業(yè)管理局。

   煤礦數(shù)量和原煤產(chǎn)量

   逐年減少

   6月的淄博，驕陽似火，淄博市煤炭工業(yè)管理局工作人員正在距離該局不遠(yuǎn)的十字路口，散發(fā)《條例》宣傳單。

   “《條例》出臺后，我們印制《致廣大市民的一封信》3萬張、制作標(biāo)語條幅2500余條、發(fā)放手提袋3萬余個，組織煤炭管理部門和配送企業(yè)、爐具企業(yè)開展街頭宣傳，組織開展學(xué)《條例》、用《條例》知識競賽。”淄博市煤炭工業(yè)管理局副調(diào)研員王紅說。

   據(jù)淄博市煤炭工業(yè)管理局黨組書記、局長董以琦介紹，淄博市煤炭開采歷史悠久，是山東省重點產(chǎn)煤市之一。近年來，由于煤炭資源枯竭和煤礦關(guān)閉，淄博市煤礦數(shù)量和原煤產(chǎn)量逐年減少。淄博市煤礦最多時有300多處，現(xiàn)在只剩4處，年核定生產(chǎn)能力150萬噸，今年原煤產(chǎn)量預(yù)計70萬噸。“耗煤大市”與“產(chǎn)煤小市”的矛盾越來越突出。

   2016年，淄博市關(guān)閉煤礦10處，去產(chǎn)能293萬噸，完成年度計劃的188％，安置職工7539人，爭取國家級、省級獎補(bǔ)資金14460萬元。針對煤礦關(guān)停后企業(yè)職工的安置問題，淄博市利用關(guān)閉煤礦技術(shù)、人員、設(shè)備等優(yōu)勢，采取礦山聯(lián)盟、發(fā)展物流業(yè)等形式，鼓勵煤炭企業(yè)走出去辦礦；對關(guān)閉煤礦給予政策支持，大力發(fā)展煤炭清潔利用產(chǎn)業(yè)，鼓勵關(guān)閉煤礦通過型煤加工、銷售蘭炭等形式，對職工進(jìn)行安置，實現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)；對關(guān)閉達(dá)標(biāo)煤礦及時返還安全目標(biāo)保證金和剩余采礦權(quán)價款地方留成部分，返還資金用于職工安置。

   “淄博市委、市政府歷來高度重視煤炭工業(yè)管理工作。對比大家是有目共睹的，成效也是顯著的。”山東省煤炭工業(yè)局局長喬乃琛給出了這樣的評價。

   淄博市委、市政府很重視煤炭工業(yè)管理工作，為淄博市煤炭工業(yè)管理局及執(zhí)法支隊增加編制、配備人員、提供裝備，在山東省率先建立市級專職駐礦督察員隊伍，市財政每年拿出900多萬元作為專項經(jīng)費。

   “作為百年礦區(qū)，淄博市長期以來受慣性思維影響，煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力巨大。”董以琦說。近年來，淄博市積極轉(zhuǎn)變政府職能，主動作為，為煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展出思路、辦實事。淄博市組織成立“淄博市礦山裝備技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟”，使礦山裝備企業(yè)抱團(tuán)發(fā)展、做大做強(qiáng)；積極牽線搭橋推動市縣煤礦與山東能源淄礦集團(tuán)、濟(jì)南鐵路局等大型企業(yè)的戰(zhàn)略合作，建設(shè)濟(jì)鐵煤運集團(tuán)淄博儲運中心、魯中公鐵聯(lián)運物流園等項目，發(fā)展壯大煤炭物流業(yè)，不斷創(chuàng)新商業(yè)模式；充分利用人才與技術(shù)優(yōu)勢，積極推動煤炭企業(yè)走出去。

   煤炭消費總量居高不下

   作為一個依托資源發(fā)展起來的老工業(yè)城市，淄博市煤炭消費總量居高不下。2015年，淄博市消費煤炭3600多萬噸；2016年，淄博市消費煤炭3000多萬噸。淄博市以占全省1／26的地域面積消費了全省1／10的煤炭，單位面積燃煤量是全省平均水平的2．36倍。燃煤污染物排放和煤炭揚塵污染，成為影響淄博市環(huán)境空氣質(zhì)量的重要因素。

   為此，淄博市委、市政府持續(xù)推進(jìn)生態(tài)淄博建設(shè)和綠動力提升工程，2017年初提出力爭3年內(nèi)把全市煤炭消費總量控制在2000萬噸以內(nèi)。

   作為全市煤炭行業(yè)的職能管理部門，淄博市煤炭工業(yè)管理局立足實際、主動作為，認(rèn)真貫徹落實“一個定位、三個著力”總體要求，積極對接“四位一體、組群統(tǒng)籌、全域融合”城市工作思路，加快研究制定實施新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程方案，助力淄博市爭當(dāng)全省新舊動能轉(zhuǎn)換的排頭兵。

  “煤炭清潔利用是利國利民的大事，是一項艱巨而復(fù)雜的工程。各級黨委、政府必須高度重視，真正做到上下一心、凝神聚力，心往一處想、勁往一處使。任何一級黨委、政府都不能有麻痹松懈思想，稍有松懈，就會事倍功半、半途而廢。”董以琦堅定地說。

   今年3月，淄博市委辦公廳組織煤炭、經(jīng)信、環(huán)保部門就燃煤治理工作赴北京大興區(qū)、天津?qū)氎鎱^(qū)和河北廊坊市、甘肅蘭州市等地進(jìn)行調(diào)研。這四個地區(qū)的黨委和政府高度重視燃煤治理工作。廊坊市每周五下午召開一次燃煤治理工作調(diào)度會，市委書記、市長親自點評各區(qū)縣工作的進(jìn)展情況，每月一排名，排名居后三位的區(qū)縣每月分別向前三名區(qū)縣繳納空氣環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償金2000萬元，并且排名居后的區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)在市電視臺做檢討發(fā)言。蘭州市在大氣污染治理工作中，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，督查組發(fā)現(xiàn)失職、瀆職行為者現(xiàn)場予以免職。

   通過調(diào)研，淄博市委、市政府進(jìn)一步提高了認(rèn)識、開闊了視野、理清了思路。他們認(rèn)識到，煤炭清潔利用事關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型、事關(guān)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、事關(guān)生態(tài)淄博建設(shè)、事關(guān)人民群眾生活質(zhì)量的提高。淄博市委、市政府要求，全市上下思想上必須高度統(tǒng)一，行動上必須高度自覺，以壯士斷腕的勇氣，以殺出一條血路的決心，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局，確保煤炭清潔利用工作取得突破性進(jìn)展。

   出臺《條例》勢在必行

   “法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。依法行政、依法管理是政府必須遵守的原則。淄博市委、市政府認(rèn)識到推進(jìn)煤炭清潔利用，必須立法先行。”董以琦說，在立法立規(guī)方面，淄博市進(jìn)行了實踐和探索。

   2014年8月15日，淄博市政府頒布了《淄博市煤炭清潔利用監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》明確了有關(guān)部門和區(qū)縣人民政府在煤炭清潔利用工作中的監(jiān)督管理責(zé)任，對煤炭生產(chǎn)、加工、儲運和使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，并明確了相應(yīng)的處罰措施。

   為保障《辦法》實施和工作推進(jìn)，淄博市政府成立了由兩位副市長任組長、10個相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)同志為成員的煤炭清潔利用領(lǐng)導(dǎo)小組；淄博市煤炭工業(yè)管理局增設(shè)了煤炭清潔利用監(jiān)督管理科，負(fù)責(zé)煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程監(jiān)督管理；各區(qū)縣成立了煤炭清潔利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并明確了鎮(zhèn)（街）一級的監(jiān)管職責(zé)，形成了上下聯(lián)動、合力推進(jìn)的良好工作格局。

   作為正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的老工業(yè)城市，通過兩年多的努力，淄博市煤炭清潔利用工作取得了階段性成果。但淄博市煤炭消費總量依然較大，煤炭占一次能源的比重較高，單位面積燃煤強(qiáng)度居全省前列，煤炭燃用污染物排放和煤炭揚塵污染對全市環(huán)境空氣質(zhì)量影響較大，形勢嚴(yán)峻。

   《辦法》雖然在規(guī)范全市煤炭清潔利用、防治煤炭污染、改善大氣環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，但仍存在體制機(jī)制不夠完善、基層執(zhí)法力量薄弱、市場監(jiān)管難度大等問題，需要以地方性法規(guī)的形式予以規(guī)范和解決。《中華人民共和國大氣污染防治法》和《山東省大氣污染防治條例》相繼修訂后，《辦法》的部分規(guī)定與相關(guān)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定不一致，亟須以地方性法規(guī)的形式將近年來全市在監(jiān)管實踐中的成熟經(jīng)驗和做法固化下來，并就有關(guān)問題與上位法進(jìn)行銜接，以適應(yīng)當(dāng)前和今后煤炭清潔利用監(jiān)督管理的需要。

   在此基礎(chǔ)上，《條例》由淄博市煤炭工業(yè)管理局起草，市法制辦審查。為保證《條例》的順利出臺，淄博市煤炭工業(yè)管理局專門成立了起草小組集中攻關(guān)，簽訂“軍令狀”，制定時間表，倒排工期，扎實推進(jìn)，廣泛征求意見，先后邀請山東理工大學(xué)、廈門大學(xué)法學(xué)院教授和省人大、省法制辦、市政府法律顧問等進(jìn)行充分論證，前后修改了46稿。

   《條例》宣傳貫徹任務(wù)繁重

   《條例》共七章四十八條，包括總則、煤炭質(zhì)量、煤炭燃用、煤塵防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。

   據(jù)董以琦介紹，煤炭清潔利用的概念，目前國內(nèi)沒有統(tǒng)一的定義。為便于理解和應(yīng)用，《條例》以煤炭生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、儲存、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)中的煤塵防治和減少燃用污染物排放為切入點，對煤炭清潔利用的概念作了界定。比如《條例》第二條第二款規(guī)定，“本條例所稱煤炭清潔利用，是指在煤炭生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、儲存、運輸和使用過程中，采用科學(xué)合理的技術(shù)和措施，控制或者減少環(huán)境污染，提高煤炭利用效率的活動”。

   《條例》以法律的形式，從源頭上進(jìn)行防治，在污染物產(chǎn)生的源頭采取措施，減少排放。《條例》規(guī)定了市、區(qū)縣人民政府的監(jiān)督管理責(zé)任，明確了發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)等部門的職責(zé)。

   在煤炭生產(chǎn)經(jīng)營和煤炭質(zhì)量、煤炭燃用監(jiān)管等方面，《條例》也予以明確。比如，《條例》規(guī)定煤炭生產(chǎn)企業(yè)必須對其開采的煤炭進(jìn)行洗選加工，提高煤炭使用效率。需要指出的是，淄博市將實行煤炭總量控制制度，嚴(yán)格控制燃煤項目審批，逐步削減燃煤消費總量。淄博市煤炭減量替代的目標(biāo)是，實現(xiàn)2017年煤炭消費總量比2012年煤炭消費總量削減192萬噸。

   《條例》創(chuàng)新建立了煤炭禁燃區(qū)制度，在中心城區(qū)和各區(qū)縣劃定禁燃區(qū)。《條例》規(guī)定在煤炭禁燃區(qū)內(nèi)禁止儲存、經(jīng)營和燃用煤炭。根據(jù)淄博市大氣顆粒物來源分析，燃煤對PM2．5、PM10的綜合貢獻(xiàn)率占比較高，中心城區(qū)及各區(qū)縣人民政府駐地人口密集、工商業(yè)發(fā)達(dá)、能源消費相對集中且有條件進(jìn)行清潔能源替代和置換。

   關(guān)于散煤治理，《條例》規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民用散煤治理，組織制定散煤工作方案和獎勵補(bǔ)貼政策，推廣使用民用清潔煤炭產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保爐灶和清潔能源，減少散煤污染；采取政策性引導(dǎo)措施，對生活源直接燃燒煤炭小鍋爐，逐步實施清潔能源置換或者關(guān)停淘汰。

   在法律責(zé)任方面，《條例》加大了處罰力度，包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、按日連續(xù)處罰等，加大了對違法行為的震懾力度。比如，經(jīng)營不符合質(zhì)量要求的煤炭，將沒收違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款；沒有進(jìn)行煤炭洗選的，責(zé)令改正并處10萬元以上100萬元以下罰款；沒有逐批次檢測煤質(zhì)的，責(zé)令改正并處1000元以上10000元以下罰款；在禁燃區(qū)內(nèi)燃用煤炭的，責(zé)令改正，逾期不改正的，處10000元以上30000元以下罰款；燃用煤炭超標(biāo)排放、超總量排放的，責(zé)令改正或限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬元以上100萬元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

   《條例》建立了應(yīng)急處置制度、信息共享機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立了企業(yè)煤炭清潔利用主體責(zé)任制度和違法失信行為公示制度。

   董以琦說，《條例》頒布的目的是為了依法推動煤炭清潔利用，依法加強(qiáng)監(jiān)督管理。《條例》實施后，他們在煤炭清潔利用的監(jiān)管執(zhí)法上腰板更硬了。有了法律依據(jù)，他們在執(zhí)法上會更加順暢。

   董以琦表示，《條例》頒布只是第一步，宣傳貫徹好《條例》的任務(wù)更加繁重。下一步，淄博市煤炭工業(yè)管理局要抓住宣傳貫徹《條例》這一契機(jī)，強(qiáng)化職能、強(qiáng)化宣傳、強(qiáng)化服務(wù)、強(qiáng)化執(zhí)法，加強(qiáng)部門聯(lián)動和配合，切實貫徹落實好這部地方性法規(guī)，進(jìn)一步推動全市煤炭清潔利用及其監(jiān)督管理工作的開展。