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　1996年5月17日，中聯(lián)公司在充分調(diào)研的基礎上，確定產(chǎn)品分成合同為對外合作模式，1997年研究制定出煤層氣對外合作產(chǎn)品分成的標準合同并經(jīng)原外經(jīng)貿(mào)部批準。中聯(lián)公司在國家有關部門的指導、支持下，用3年左右時間審核、規(guī)范了絕大部分老合同和協(xié)議（最后一個老合同于2003年規(guī)范完畢），不僅使煤層氣對外合作合法化、規(guī)范化，維護了資源國的主權(quán)和利益，也有效保護了外國合作者的權(quán)益，增強了外國合作者的投資信心和力度。

　　1998年元月8日，中聯(lián)公司與美國德士古公司在北京人民大會堂簽署合作開發(fā)安徽省淮北煤層氣田的產(chǎn)品分成合同，成為我國第一個煤層氣開發(fā)對外合作合同。原國務院總理李鵬、副總理鄒家華及相關部委領導出席簽字儀式。

　　截止到2009年年底，中聯(lián)公司共與20家外國公司簽訂了30個煤層氣產(chǎn)品分成合同，同期執(zhí)行的22個，合同區(qū)面積約3.9萬平方公里，約占全國登記煤層氣勘探區(qū)塊總面積65%。在上述合同區(qū)，截止到2008年底共完成鉆井471口，包括26口水平井，16個項目的聯(lián)合地質(zhì)研究，15個先導性開發(fā)試驗井組，2個合同區(qū)取得煤層氣采礦證，累計產(chǎn)氣量1.49億立方米，累計總投資超過5億美元。

　　中聯(lián)公司的潘莊對外合作項目2013年共有45口水平井排采生產(chǎn)，41口井產(chǎn)氣，日產(chǎn)氣量70余萬立方米，截止到11月底累計產(chǎn)氣1.33億立方米。2011年11月，國家發(fā)改委批準潘莊項目ODP（總體開發(fā)方案），成為我國煤層氣對外合作第一個獲準開發(fā)項目。2013年11月，中聯(lián)公司按合同開始正式為合作項目投資，也是中國煤層氣對外合作首次進入中、外共同投資開發(fā)期。2014年，潘莊項目預計增鉆34口水平井、6口叢式井、20口定向井或直井，投入預算6.16億人民幣，年產(chǎn)氣量2.8億立方米。

　　通過對外合作，煤層氣勘探開發(fā)技術(shù)取得長足發(fā)展，包括叢式井鉆完井技術(shù)、多分支水平井與U型井鉆完井技術(shù)、多分支水平井主支下篩管技術(shù)、U型井水平段分段壓裂技術(shù)、深煤層氣水平井完井技術(shù)等。

　　我國對外合作開采煤層氣資源起步較早，從中聯(lián)煤層氣有限責任公司獨享對外合作專營權(quán)，到2010年中石油、中石化和河南煤層氣公司正式作為享有煤層氣對外合作專營權(quán)的試點單位，迄今為止歷經(jīng)近18年。對外合作開采煤層氣資源作為我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略組成部分，過去、現(xiàn)在和將來都將發(fā)揮不可替代的重要作用。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的巨大作用和貢獻

　　上世紀八十年代末、九十年代初，在美國煤層氣開發(fā)成功的鼓舞下，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（簡稱UNDP）資助我國開展煤層氣資源評價和地面及井下煤層氣抽采項目。一些外國企業(yè)和機構(gòu)也看好中國煤層氣資源開發(fā)和市場前景，踴躍涉足中國的煤層氣開發(fā)。1996年以前，煤炭、地礦部門和地方政府與7家外國公司簽訂了12個區(qū)塊、15個開發(fā)煤層氣的合資、合作合同或協(xié)議。

　　這些合同或協(xié)議都未經(jīng)國家有關部門正式批準，由于多頭對外，對外合作局面混亂：由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，合同、協(xié)議五花八門，極不規(guī)范；有的在同一區(qū)塊，不同單位分別與外方合作，競相壓價，內(nèi)訌迭起；有的外企大量圈占區(qū)塊而投入工作量極少，使資源閑置與浪費；有的協(xié)議、合同嚴重損害國家利益，甚至與法規(guī)抵觸；甚至有的私自在軍事禁區(qū)等不宜對外合作的地區(qū)勘探，危及國家安全……

　　1996年前后，國務院多次召開專門會議，確定煤層氣對外合作的大政方針：“礦產(chǎn)資源屬國家所有，為防止多頭對外，損害國家利益，有必要對煤層氣對外合作實行專營”。國務院因此批準組建中聯(lián)煤層氣有限責任公司（簡稱中聯(lián)公司），同時授予中聯(lián)公司對外合作進行煤層氣勘探、開發(fā)、生產(chǎn)的專營權(quán)。

　　在我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，對外合作起了巨大的歷史作用并作出了突出貢獻。截至2004年底，全國共鉆探地面煤層氣井247口，中聯(lián)公司鉆井198口。中聯(lián)公司勘探費用中，對外合作占70%左右，管理費用80%以上來自對外合作收入。截止2005年底，全國共鉆各類煤層氣井615口，累計投資約24億元人民幣。同期對外合作完成各類煤層氣井累計270口，總投入約18億元人民幣。

　　初期進入我國煤層氣領域的外國公司，從世界著名的雪佛龍、德士古、菲利普斯、阿科、阿莫科、殼牌、必和必拓、BHP公司到中小油氣和煤層氣公司，分別來自世界上煤層氣開發(fā)技術(shù)最先進的美國、加拿大和澳大利亞，他們把已經(jīng)實施并獲得成功的欠平衡鉆井技術(shù)、多分支以及單分支水平井鉆井技術(shù)、U型井鉆井技術(shù)、以及其他先進完井技術(shù)帶到中國。同時培養(yǎng)出大批煤層氣專業(yè)人員，目前我國從事煤層氣勘探開發(fā)的相當部分技術(shù)和管理骨干都接受過對外合作項目的專業(yè)培訓。

　　近期發(fā)展主旋律及不諧音

　　2007年9月，國務院決定修改《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》，增加若干企業(yè)試點授予對外合作開采煤層氣資源專營權(quán)。2010年11月，經(jīng)國務院同意增加中石油、中石化和河南省煤層氣開發(fā)利用有限公司三家，在國務院批準的區(qū)塊內(nèi)與外國企業(yè)開展開采煤層氣資源的試點工作。至此為止，我國對外合作開采煤層氣資源，結(jié)束了中聯(lián)公司獨享專營權(quán)的歷史。2008年5月，國資委批準中聯(lián)公司股權(quán)調(diào)整，中石油撤股。中石油在分得的原中聯(lián)公司區(qū)塊范圍內(nèi)，接管11個對外合作合同。

　　在2010年至2013年的四年中，煤層氣對外合作發(fā)展和進步仍然是主旋律。此期，對外合作新鉆各類煤層氣井約690口，總投資7.6億美元，大大超過2009年底以前11年對外合作投資的總和。對外合作區(qū)塊獲得國家批準備案的煤層氣探明儲量1571億立方米，其中中聯(lián)公司有6個對外合作項目獲得探明儲量共計為771億立方米，占同期該公司獲批總探明儲量（1185.26億立方米）的65%左右。煤層氣業(yè)界認為，中聯(lián)公司對外合作宿南項目在兩淮構(gòu)造粉煤區(qū)獲得31.58億立方米探明儲量，具有標志性意義。

　　2006年以后，國內(nèi)自營煤層氣開發(fā)提速，特別是2009年至2012年，全國煤層氣井數(shù)以3000口/年的速率遞增，探明儲量平均每年增加近1000億立方米。反之對外合作項目鉆井數(shù)最近4年總和僅占全國年度鉆井數(shù)的不足三分之一，探明儲量所占比重也較低。與自營開發(fā)相比，對外合作的前進步伐明顯滯后，已從2005年以前的舉足輕重地位，逐步退居近些年的次要位置。

　　2010年至今，僅中石油與殼牌簽署山西省臨汾－大寧油氣（含煤層氣）合作開發(fā)協(xié)議，除此之外，4家享有對外合作專營權(quán)的公司均未簽署新的對外合作產(chǎn)品分成合同，中石化、河南省煤層氣開發(fā)利用公司仍無煤層氣對外合作項目。

　　初期與我國合作開發(fā)煤層氣的世界著名油氣公司先后轉(zhuǎn)讓或撤出，主要原因是國外現(xiàn)有的煤層氣勘探開發(fā)技術(shù)在中國應用效果欠佳，預期開發(fā)經(jīng)濟效益差。最早簽約合作開發(fā)淮北項目的美國德士古公司，經(jīng)過幾年的勘探，鉆井15口，其中3口參數(shù)井，12口排采井，投資約2000萬美元。德士古公司分析淮北區(qū)塊預期單井產(chǎn)量1500立方米左右，考慮當時的氣價及成本，單井產(chǎn)量5000立方米以上才有開發(fā)價值。出于利益和戰(zhàn)略原因，德士古公司最終決定2005年退出。

　　2010年至今，除殼牌公司以外，對外合作項目的外方都是外國中小企業(yè)，資金和技術(shù)實力相對薄弱，對外合作項目也出現(xiàn)各種情況。一些外國合同者與時俱進，雙方協(xié)商按國家要求修改合同，制訂新的工作計劃，加大投入。一些外國合同者由于實力原因進退兩難，持幣觀望，只完成合同規(guī)定的最低義務工作量和投入。還有少數(shù)外國合同者多年未完成合同規(guī)定的義務工作量和投入，又不愿和中方協(xié)商按國家政策修改合同，利用舊合同缺乏有效制約的弊病，占著區(qū)塊不作為。甚至有個別外國合同者利用中方管理領導人員工作經(jīng)驗和程序的失誤，無理要挾中方，給煤層氣對外合作造成負面社會影響，也給我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成一定程度的損失。對外合作項目的外國合同者多次轉(zhuǎn)讓項目，或者套資退出，甚至利用合作區(qū)塊謀利的現(xiàn)象也時有發(fā)生，給煤層氣對外合作抹黑。

　　迫于煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要和壓力，對外合作項目的中方也出現(xiàn)在未與外國合同者充分協(xié)商，雙方共同制定工作計劃的情況下，在合作區(qū)塊單獨施工作業(yè)的現(xiàn)象，引發(fā)爭議和不協(xié)調(diào)。

　　凡此種種煤層氣對外合作的不諧音，在某種程度上影響了煤層氣對外合作的形象，甚至有人誤解煤層氣對外合作拖了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的后腿。

　　展望未來——對外合作不可或缺

　　目前，我國煤層氣開發(fā)利用處于產(chǎn)業(yè)化的初期階段，達到建成年產(chǎn)氣500—600億立方米的完全成熟的煤層氣產(chǎn)業(yè)的目標任重而道遠。勘探、開發(fā)投資需要數(shù)千億元人民幣，加上輸送、利用總計近萬億元，必須采取包括吸引外資在內(nèi)的多種融資渠道。

　　我國油氣礦權(quán)面積420多萬平方公里，煤炭礦權(quán)面近20萬平方公里，煤層氣礦權(quán)面積僅5萬多平方公里，煤層氣資源評價區(qū)面積38萬平方公里。目前，不乏投資煤層氣產(chǎn)業(yè)的中、外企業(yè)，這種“粥少僧多”的局面，不利于有技術(shù)、有資金的外企投資我國煤層氣產(chǎn)業(yè)。建議政府相關部門挖掘煤層氣資源潛力，為對外合作創(chuàng)造資源平臺。

　　由于缺少資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗的歷史原因，我國煤層氣對外合作初期外方合作者進入門檻過低，違約制約機制又不完善，由此產(chǎn)生若干弊病；對外合作區(qū)塊面積占總區(qū)塊面積34%以上，而常規(guī)油氣對外合作區(qū)塊面積僅占總面積1%左右，對外合作區(qū)塊面積過大，影響、限制了自營開發(fā)，不易形成自營項目與對外合作項目的互相促進與提高，從長遠看也不利于我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的自主發(fā)展；區(qū)塊退出機制缺乏剛性、有效，沒有形成外國合同者在勘探期的常規(guī)性退割區(qū)塊；尚未形成依法有效的清退和終止合同的機制，致使在現(xiàn)有對外合作區(qū)內(nèi)，應該退出的不合格外國合作者清退難，有實力的外國合作者進入更難。

　　隨著政府財政補貼等經(jīng)濟扶持力度的加大，以及煤層氣開發(fā)技術(shù)的逐步突破，外國合作者投資的積極性將顯著提高。特別是獲得探明儲量、已進入開發(fā)期和即將進入開發(fā)期的對外合作區(qū)塊，中、外雙方應當更加密切合作，取得最佳效果。通過友好協(xié)商，可以改變勘探期外方單獨投資、作業(yè)的形式，采取聯(lián)合作業(yè)或中、外分區(qū)作業(yè)，加快進度。在長期煤層氣對外合作中，出現(xiàn)個別外國合同者不按約定投入，違規(guī)違約也難以避免。《國務院辦公廳關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》明確規(guī)定，“對不按合同實施勘查開發(fā)的對外合作項目，依法終止合同”。我們要研究、制訂出更加明晰、具體的法規(guī)，有效維護資源國權(quán)益，打擊違規(guī)、違法、違約、投機外商。

　　我國煤層氣對外合作項目取得礦權(quán)后，要經(jīng)過國土部門前置性審查→行業(yè)主管部門審查并征省、區(qū)和軍事部門意見→報國務院審批開放區(qū)→商務部批復合同，平均每個項目審批時間一年半，最長歷時三年半。最近，根據(jù)國務院簡政放權(quán)的要求，商務部不再審批煤層氣對外合作合同，其他政府審批也將進一步簡化。這將有利于煤層氣對外合作的開展。

　　涉外無小事，煤層氣對外合作不僅是商業(yè)問題，也涉及國家利益、外交和軍事問題，處理不當可能出現(xiàn)國際事件和法律糾紛，不容小覷。國家應在進一步簡政放權(quán)的同時明確煤層氣對外合作的立項規(guī)定和程序、監(jiān)管內(nèi)容和辦法，如外國合作者的資質(zhì)、對外合作的規(guī)定和要求、保密制度、建立合同備案及定期匯報和檢查制度等。

　　美國、加拿大、澳大利亞正在研究適用復雜資源條件的煤層氣開發(fā)技術(shù)，并取得一些科技成果。煤層氣對外合作項目要從初期重視外資轉(zhuǎn)向引進技術(shù)為主。

　　目前，煤層氣對外合作模式單一，將來應當嘗試技術(shù)服務、租賃、合資，煤礦區(qū)、開發(fā)區(qū)一體化等對外合作模式，還可以像常規(guī)油氣一樣，走出國門開發(fā)煤層氣。我國的煤層氣對外合作將依托國家優(yōu)惠經(jīng)濟政策，以法規(guī)合同為依據(jù)，雙贏互利為原則，加強科技進步為措施，加大投入為手段，加快發(fā)展為目標，在我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中繼續(xù)作出重要的貢獻。

　　（作者為國家能源咨詢委專家孫茂遠）

　　背景鏈接

　　中海油是我國第一個進行對外合作的國內(nèi)石油公司，也是我國主要通過對外合作成長壯大的成功典范。在合作初期，我國海上石油技術(shù)和管理力量薄弱，又缺乏資金，大部分區(qū)域開放對外合作。通過利用國外的風險資金投入及引進先進勘探技術(shù)和方法，為自營勘探開發(fā)打下堅實的基礎。從發(fā)展初期，海上油氣田發(fā)現(xiàn)與開發(fā)以合作項目為主，逐漸自營項目取得突破性進展，對外合作和自營項目齊頭并進，最后自營開發(fā)成為主導。經(jīng)驗證明，堅持對外合作與自營開發(fā)并舉“兩條腿走路”的方針，也是實現(xiàn)我國煤層氣產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展的必由之路。