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    中國的煤層氣資源非常豐富，是繼俄羅斯、加拿大之后的第三大煤層氣儲(chǔ)量國，總量約為36.8萬億立方米，可采資源量4.87萬億立方米，與陸上常規(guī)天然氣資源量相當(dāng)。2010-2012年，中國煤層氣年新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量均超過1000億立方米，截至2012年底累計(jì)探明地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)5350億立方米。中國真正開始做煤層氣開發(fā)在20世紀(jì)80年代末90年代初，基礎(chǔ)積累主要在勘探方面理論和數(shù)據(jù)的儲(chǔ)備，但當(dāng)時(shí)對煤層氣開發(fā)的基礎(chǔ)基本空白。迄今，中國煤層氣從試驗(yàn)到商業(yè)化開發(fā)雖已走過20多年，卻還沒有形成大規(guī)模商業(yè)化生產(chǎn)和利用，與其已探明的豐富資源儲(chǔ)量相比，開發(fā)與應(yīng)用環(huán)節(jié)相對落后。

作為一種非常規(guī)天然氣，煤層氣產(chǎn)業(yè)無論從勘探、開發(fā)、開采還是管輸、定價(jià)、招商引資、商業(yè)化應(yīng)用都需要適當(dāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制和政策支撐。產(chǎn)業(yè)規(guī)制是政府或社會(huì)為實(shí)現(xiàn)某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對市場經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)主體作出的各種直接和間接的具有法律約束力或準(zhǔn)法律約束力的限制、約束、規(guī)范，以及由此引出的政府或社會(huì)為督促產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)符合這些限制、約束、規(guī)范而采取的行動(dòng)和措施。縱觀世界各國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展史，如美國、澳大利亞、加拿大等國家都實(shí)施了一些促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)制政策。其中以美國和澳大利亞最為典型。

煤層氣項(xiàng)目投資大，過程長，煤層氣還具備天然氣的特殊特點(diǎn)：不能低成本的大量儲(chǔ)存；需有復(fù)雜而昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施才能送到終端用戶；小型儲(chǔ)量很難有商業(yè)價(jià)值；可被其他燃料所替代，所以定價(jià)政策必須考慮其對其他燃料的競爭力等等。而且中國煤層氣儲(chǔ)層特征表現(xiàn)為“三低”特性，即“低滲透、低壓力、低含氣飽和度”，煤層透氣性較差，大規(guī)模地面開發(fā)難以照搬美國的成熟技術(shù)和成功經(jīng)驗(yàn)，地面開發(fā)較慢。基于此，煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策對處于幼稚期的中國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著保駕護(hù)航的作用。規(guī)范煤層氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入許可制度可以形成產(chǎn)業(yè)內(nèi)有效競爭環(huán)境；建立定價(jià)機(jī)制，能夠增強(qiáng)煤層氣能源的競爭力；同時(shí)，煤礦安全生產(chǎn)、節(jié)能減排、資源有效利用等也促使中國煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制由單純的進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制等逐漸向社會(huì)性規(guī)制發(fā)展，手段也越來越多地采取激勵(lì)性規(guī)制的方法來實(shí)現(xiàn)。

從煤層氣資源走進(jìn)中國的能源市場時(shí)，國家便從不同層面和角度制定了政策加以規(guī)制和引導(dǎo)，規(guī)制內(nèi)容也隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在不斷改進(jìn)、完善。早在20世紀(jì)80年代，政府就開始重視煤層氣的開發(fā)與利用。把煤礦瓦斯的利用工作正式納入“中國節(jié)能基本建設(shè)投資計(jì)劃”并同時(shí)將其勘探開發(fā)研究列入“八五”科技發(fā)展攻關(guān)項(xiàng)目。1996 年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（修正）中指出國家擁有油氣資源所有權(quán)，煤層氣作為一種非常規(guī)天然氣，由國家擁有。1996 年國務(wù)院批準(zhǔn)成立了中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司，這意味著政府開始把開發(fā)利用煤層氣作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)來扶持。1996 年出臺《關(guān)于外國石油公司參與煤層開采所適用稅收政策問題的通知》，目的在于鼓勵(lì)外國企業(yè)和外商投資企業(yè)開采中國陸上煤層氣資源。2006年6月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》，標(biāo)志著中國煤層氣勘探開發(fā)進(jìn)入一個(gè)新階段。同月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》，把煤層氣開發(fā)列入國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃16個(gè)重大專項(xiàng)之一，即《大型油氣田和煤層氣開發(fā)》。同時(shí)，明確了先抽后采、治理與利用并舉的指導(dǎo)方針，提出了16條措施。

2007 年4月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》，該通知支持和鼓勵(lì)煤炭礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采煤層氣資源，投資人申請煤炭探礦權(quán)，應(yīng)提交煤炭和煤層氣綜合勘查實(shí)施方案。2008年初，國務(wù)院發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015）》，與常規(guī)天然氣一樣，為煤層氣單獨(dú)設(shè)定了發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展部署。2010 年12月3日，商務(wù)部等四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于同意中國石油天然氣集團(tuán)公司等三家公司開展對外合作開采煤層氣資源試點(diǎn)工作的通知》，傳統(tǒng)能源巨頭正式進(jìn)入煤層氣領(lǐng)域?qū)ν夂献黝I(lǐng)域。2011 年12月31日發(fā)布的《煤層氣 (煤礦瓦斯) 開發(fā)利用 “十二五”規(guī)劃》分析了煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用現(xiàn)狀和面臨的形勢，提出未來五年我國煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用的基本原則、發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃布局、重點(diǎn)任務(wù)、環(huán)境影響評價(jià)及保障措施等。為加強(qiáng)煤層氣地面開采的安全管理，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故，保障從業(yè)人員生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，2012年2月22日，國家安監(jiān)總局發(fā)布了《煤層氣地面開采安全規(guī)程（試行）》，自2012 年4月1日起施行。

2012年9月，煤炭大省山西在獲批的《國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中，明確提出，煤層氣的開發(fā)利用應(yīng)按照“先采氣后采煤，先抽后采”的原則，鼓勵(lì)加快其開發(fā)和綜合利用。2013年3月，國家能源局出臺了《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》，從發(fā)展目標(biāo)、市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)布局、勘探開發(fā)生產(chǎn)、技術(shù)政策、煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)、安全節(jié)能環(huán)保、保障措施8個(gè)方面全面助推煤層氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)開發(fā)。9月22日，國務(wù)院辦公廳公開發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的意見》，提出在6個(gè)方面加大工作力度，即加大財(cái)政資金支持力度、強(qiáng)化稅費(fèi)政策扶持、完善煤層氣價(jià)格和發(fā)電上網(wǎng)政策、加強(qiáng)煤層氣開發(fā)利用管理、推進(jìn)科技創(chuàng)新以及加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，以加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用。2013年11月，國家能源局網(wǎng)站公布，已批復(fù)成立能源行業(yè)煤礦瓦斯治理與利用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，并同意其開展煤礦瓦斯治理標(biāo)準(zhǔn)化工作。2014年年初，《山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)2014年行動(dòng)計(jì)劃》提出30項(xiàng)重大改革。

盡管如此，從整體上看，中國煤層氣產(chǎn)業(yè)還面臨諸多挑戰(zhàn)和問題，開發(fā)利用扶持政策落實(shí)不夠，仍須加強(qiáng)和落實(shí)到位；應(yīng)在充分考慮煤炭和煤層氣本身的伴生關(guān)系的基礎(chǔ)上理順二者的關(guān)系基礎(chǔ)上，妥善處理煤層氣、煤炭礦業(yè)權(quán)重疊問題；有關(guān)法律、法規(guī)尚待制訂和完善，比如：要修訂《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)，厘清伴生礦種的勘探權(quán)、開發(fā)權(quán)，要擬訂《煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)管理?xiàng)l例》，建議包括煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊的處理規(guī)定、兩種礦權(quán)設(shè)立的時(shí)間次序等，要制訂和頒布《中華人民共和國對外合作開采煤層氣資源條例》，規(guī)范與深化對外合作；無證開采煤層氣、侵權(quán)開采煤層氣現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，執(zhí)法、監(jiān)管體系和力度尚須加強(qiáng)；基礎(chǔ)研究薄弱，關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)滯后，要加大重大科技專項(xiàng)和基礎(chǔ)研究，積極發(fā)展煤層氣勘探開發(fā)成套技術(shù)，強(qiáng)化科技對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，全面推進(jìn)煤層氣商業(yè)化生產(chǎn)的進(jìn)程；各類煤層氣技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)有待制定和完善；對煤層氣井采出水的處理需要進(jìn)一步建立起完備的方法體系；煤層氣生產(chǎn)基地建設(shè)尚須認(rèn)真規(guī)劃與加強(qiáng)；需要大力培育、扶持專業(yè)化煤層氣企業(yè)，特別是支持全國性煤層氣骨干企業(yè)和龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)；煤層氣投資環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其運(yùn)營機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)；煤層氣開發(fā)利用管理體制機(jī)制，勘探開發(fā)利用管理辦法以及勘查開采約束機(jī)制亟待健全；煤層氣價(jià)格形成機(jī)制既要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要發(fā)揮政府的調(diào)控作用，同時(shí)，煤層氣價(jià)格應(yīng)體現(xiàn)公益屬性；等等。

盡管“放松規(guī)制”的浪潮使得越來越多的國家開始不同程度地放開對天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，但就中國煤層氣產(chǎn)業(yè)來說，最迫切的改革并不是像美國等煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的國家那樣放松規(guī)制而是在現(xiàn)有的規(guī)制基礎(chǔ)上進(jìn)行制度建

設(shè)，變革對煤層氣開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，應(yīng)強(qiáng)化對煤層氣開發(fā)利用的社會(huì)性規(guī)制，特別是要完善的規(guī)制立法，這是保障規(guī)制執(zhí)行和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。煤層氣的發(fā)展需要規(guī)制“保駕護(hù)航”，才能實(shí)現(xiàn)合理開發(fā)、有效利用。

規(guī)制的過程就是規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律與消費(fèi)者和企業(yè)（被規(guī)制產(chǎn)業(yè)）共同參與以期達(dá)到規(guī)制均衡的一種博弈過程；規(guī)制的最終目的是實(shí)現(xiàn)煤層氣資源綜合利用，達(dá)到資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。由于中國的天然氣市場價(jià)格并沒有完全放開，天然氣價(jià)格不能準(zhǔn)確反映天然氣資源的稀缺性和供求狀況，因此，在煤層氣勘探、開采、管輸?shù)戒N售的所有環(huán)節(jié)，如果單純依靠市場來推動(dòng)市場機(jī)制的成熟與完善可能會(huì)是一個(gè)漫長而且低效率的過程，在短期內(nèi)也是無法完成其良性運(yùn)轉(zhuǎn)的。林毅夫的關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出“由自發(fā)過程提供的新制度安排的供給將少于最佳供給。在社會(huì)所有制度安排中，政府是最重要的一個(gè)。政府可以采取行動(dòng)來矯正制度供給不足。需對現(xiàn)有的政策進(jìn)行更進(jìn)一步的細(xì)化，從執(zhí)行的角度進(jìn)行系統(tǒng)更新，使煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制更具可操作性和執(zhí)行性。

（作者為中國能源經(jīng)濟(jì)研究院副院長、首席研究員，教授）