“作為山東重要的省級自然保護區(qū)，濟寧南四湖的生態(tài)保護不可動搖,。但要為環(huán)保直接清退15座煤礦,，全省煤炭總量將減產(chǎn)15%，約3萬人面臨失業(yè),，算上家屬甚至會影響30多萬人,。矛盾怎么解決,？”為找到環(huán)境保護與礦產(chǎn)開發(fā)的“雙贏”之策，中國礦業(yè)大學（北京）教授,、中國煤炭學會煤礦土地復墾與生態(tài)修復專業(yè)委員會副主任胡振琪今年一直在奔波,。
與南四湖類似，當前全國多個自然保護區(qū)的礦業(yè)開采也在收緊,。2017下半年至今,，20多個省市出臺相關方案，要求礦業(yè)權退出自然保護區(qū),。除堅決關停,，這批煤礦還將被注銷探礦權、采礦權（以下并稱“礦業(yè)權”）,。
“退出”既是事實,，隨之而來的企業(yè)補償、員工安置,、地方稅收等現(xiàn)實成為焦點。保護環(huán)境的同時,，企業(yè)合法權益能否保障,？如何退出更加穩(wěn)定合理？
一波多折
前有生態(tài)環(huán)境部等七部委的“綠盾2018”行動,，直指自然保護區(qū)工礦企業(yè)排查,；后有各級環(huán)保督察明確要求全面清退自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權。煤礦開在自然保護區(qū),，到底如何處理,？
“南四湖是2003年被劃為省級自然保護區(qū)，礦在此之前就已建成,，劃定時對這些礦也無說法,，當時影響并不大。直到去年國家出臺《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權清理工作方案》,，及中央環(huán)保督察點名南四湖長期存在煤礦開采活動,，我們才得到要退出的消息�,！鄙綎|一煤企相關負責人告訴記者,。
而據(jù)山東省去年8月發(fā)布的《關于進一步做好全省各級自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權退出工作的通知》，2017年底前,，需核實全省自然保護區(qū)內(nèi)設置的探礦權,、采礦權并限期退出�,！拔覀兒蛯俚貪鷮幨姓灿袦贤�,，但到底怎么退,、何時退、怎么補償?shù)榷紵o定論,，遲遲不見具體方案,，后來也就擱置了�,！痹撠撠熑颂寡�,。
意外的是，近日山東省國土資源廳下發(fā)的《關于做好生態(tài)保護紅線協(xié)調銜接有關工作的通知》明確,，因屬國家重點礦區(qū)中的合法礦業(yè)權,，原需退出的礦產(chǎn)“原則上不劃入生態(tài)保護紅線”�,！安贿^相關部門也透露,，今后環(huán)保要求會更嚴，肯定不可能像之前那樣開采了,�,！鄙鲜鲐撠熑朔Q。
面臨同樣問題的,，還有山西焦煤西山煤電集團的7個煤礦,。第二批中央環(huán)保督察中，這七個煤礦就因在晉祠泉域重點保護區(qū)采煤而被點名批評,。據(jù)集團下屬杜兒坪煤礦掘進一隊副隊長董林介紹,，包括自己所在礦區(qū)，退出后損失都不小,，“而且這么多工友怎么辦,？”
截至目前，超過20省市已明確退出要求,，執(zhí)行卻因種種矛盾執(zhí)行不力,。在多位業(yè)內(nèi)人士看來，退出本無問題,，關鍵是要退得“合理科學”,。
缺章可循
作為推進生態(tài)環(huán)保的重要措施，自然保護區(qū)禁止采煤不無道理,。早在1994年,，國家《自然保護區(qū)條例》就明確“禁止開礦”。然而,，僅以國家級自然保護區(qū)為例,，2013－2015年新增對環(huán)境影響較大的能源設施就達335處。屢禁為何難止,？
國務院發(fā)展研究中心研究員蘇楊認為,，首先是難在范圍界定,。“明確自然保護區(qū)的邊界范圍和功能分區(qū)是礦業(yè)權退出的前提,，但從劃定來看,，一開始就存在糊涂賬�,！币蜷L期按“早劃多劃,、先劃后建”執(zhí)行，很多自然保護區(qū)設立前并未與原有權利人達成協(xié)議,，加之后期產(chǎn)權不清,、多頭管理等因素，難免造成“你隨意劃,、我隨便管”的松散局面,，直接影響礦業(yè)權范圍。
“我國自然保護區(qū)分為核心區(qū),、緩沖區(qū)及實驗區(qū),，前兩者嚴明禁止采礦，實驗區(qū)卻允許一定生產(chǎn)設施和建設項目,。不少地區(qū)粗暴實行‘一刀切’,，不顧企業(yè)合法權益，客觀上也造成企業(yè)不愿退,。”原國土資源部不動產(chǎn)登記中心法律顧問,、北京金誠同達律師事務所合伙人吳永高說,。
其次，“補償難”也是關鍵,。吳永高指出,，退出補償機制目前整體不夠充分，“以采礦權為例,，理論上,，補償應包括直接損失和預期收益損失，一是礦山建設,、設備采購,、人員聘用等成本，二是前期投入可能帶來的盈利,，但大多地區(qū)并未做到客觀評估,。”
這得到了中國煤炭經(jīng)濟研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷的贊同,�,！艾F(xiàn)行補償多為政府自行擬定,，并未與企業(yè)協(xié)商。但每個礦的儲量,、開采年限,、生產(chǎn)成本等各不相同，需具體問題具體分析,，根本無法統(tǒng)一補償價格,。比如有的礦早在自然保護區(qū)劃定前已經(jīng)建立，并不存在主觀違規(guī),，如何補償,？又如原劃定100萬噸的礦，剛開出20萬噸就要關閉,，剩下80萬噸怎么辦,？”
“這一大筆補償由誰買單？地方財政有沒有這個實力,？”邢雷問道,。
“一礦一策”
據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有大大小小自然保護區(qū)2700多個,，約占國土面積的15%,。而生態(tài)保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)的矛盾，已是自然保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展中面臨的焦點問題,。對此,，科學論證、“一礦一議”成為業(yè)內(nèi)普遍認可的觀點,。
胡振琪指出,，因對景觀、生態(tài)造成直接破壞,，露天開采必須禁止,；但在影響可控的基礎上，井工開采應區(qū)別對待,。以南四湖自然保護區(qū)為例,，一方面，保護重點是濕地,，采煤沉陷區(qū)恰可修復成濕地,；另一方面，依托現(xiàn)有成熟技術,，開采區(qū)全部位于湖下,，外部幾乎不會察覺，對水體非但沒有影響,，還增加了需水量,。但對湖中島和壩體影響較大,，可以通過局部開采避開�,！拔艺J為在此情況下,，魚和熊掌可以兼得�,！�
針對范圍界定,，“除國家規(guī)定的硬性門檻外，到底退不退,、退哪些,、怎么退，還需評估實際情況,。如果處理后達標,、影響可控制，就不能簡單‘一刀切’,�,！焙耒鞣Q。
邢雷也表示,，退出不可一蹴而就,，時限應據(jù)實際靈活計劃，給企業(yè)騰出一定緩沖期,，也便于職工再謀生路,，盡量將各方損失降至最小。
需要“一礦一策”的重點,，還有補償機制,。吳永高表示，無論自然保護區(qū)成立前后設立的礦業(yè)權,，只要是經(jīng)合法程序取得，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益,。礦業(yè)權實際屬物權的一種,，不管以何種形式退出，從程序公平角度,，都應經(jīng)雙方協(xié)商,、合理評估�,！暗蚯樾螐碗s,，各礦的補償范圍、補償標準等還應單獨考量,。例如,，采礦權尚未到期就被要求強制退出自然保護區(qū),，應給予補償。而采礦權到期的,，如采礦許可證年限和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案確定的服務年限一致,，到期依法辦理注銷登記手續(xù)，無需進行補償,�,！�
此外，有專家提出,，自然保護區(qū)礦業(yè)權退出可與“綠色礦山”建設打通,。根據(jù)自然資源部等6部委印發(fā)的煤炭行業(yè)綠色礦山建設要求，實驗區(qū)及以外的礦產(chǎn),，通過綠色礦山論證后可考慮保留,。
